Rejoindre le dispositif de la sécurité transatlantique

« L’adhésion à l’OTAN est la bonne chose à faire pour la sécurité de la Suède et pour la sécurité et la stabilité de notre partie de l’Europe ». Cette déclaration d’Ann Linde (2022), alors ministre des Affaires étrangères, le 17 mai 2022 est l’illustration d’un tournant dans l’histoire de la politique étrangère suédoise. Le 16 mai 2022, le gouvernement suédois, par la voix de la Première ministre Magdalena Andersson, a annoncé officiellement la décision de la Suède d’adhérer à l’OTAN, semblant ainsi mettre fin à la tradition biséculaire de neutralité, existante depuis 1815 ou 1834 selon Krister Wahlbäck (1986).

Le contexte sécuritaire incandescent créé par l’invasion russe en Ukraine le 24 février 2022 est présenté comme le motif officiel de cette décision historique. De fait, il serait fort tentant de considérer la guerre en Ukraine comme l’unique déclencheur de cette rupture. Pour autant, il convient de prendre en compte l’histoire de la collaboration entre la Suède et l’Alliance otanienne pour comprendre davantage les méandres de cette décision.

Une collaboration officieuse sur fond d’une affirmation sur la scène internationale

La coopération entre Stockholm et l’OTAN a d’abord pris un visage officieux durant la Guerre froide dans les années 50 et 60 durant lesquelles le gouvernement suédois a autorisé des survols du territoire national des avions de l’OTAN via le sentier de vol Amber Nine, en contradiction avec sa volonté affichée de rester en-dehors des deux blocs (Nilsson, 2009).

Outre un désir officiel de ne pas prendre parti, le gouvernement suédois a fait de la neutralité un instrument d’affirmation sur la scène internationale et de défense de l’internationalisme, de manière à ce que la Suède soit « une force pour le bien dans le monde » (Ruffa, 2013, p. 1).

Ce point a été mis en exergue par Olof Palme durant son discours du 1^er mai 1968 : « Nous décidons nous-mêmes de la politique suédoise de neutralité. Elle se traduit par un non-alignement en temps de paix en vue d’une neutralité en temps de guerre. C’est pourquoi nous n’adhérons pas à des alliances militaires ni à un bloc de grandes puissances. C’est pourquoi, par la fermeté et la cohérence, nous devons créer la confiance dans notre capacité à nous en tenir à la ligne de conduite choisie, la confiance dans notre volonté de ne pas succomber à la pression des puissances étrangères. La politique de neutralité n’est pas synonyme d’isolationnisme. Nos possibilités d’influencer l’évolution du monde sont faibles. Mais cela ne diminue en rien l’obligation d’une petite nation d’œuvrer pour la paix et la réconciliation entre les peuples, pour la démocratie et la justice sociale. La politique de neutralité ne nous condamne pas au silence » (olofpalme, s.d).

Cette neutralité dite « active » s’est ainsi manifestée par une participation constante aux actions multilatérales, notamment une contribution à des opérations de maintien de la paix (tel l’envoi de Casques bleus au Liban) et de médiation, attestée notamment par la participation de Jan Eliasson, assistant d’Olof Palme, à la mission de médiation de l’ONU durant la guerre Iran-Irak (1980-1988).

La fin de la Guerre froide ou le début d’une ère de post-neutralité

La fin de la Guerre froide, actée par l’implosion de l’URSS, a ouvert à la voie à une ère dite de « post-neutralité » : au regard du spectre lointain d’une guerre interétatique, la neutralité telle que définie pendant la Guerre froide est alors perçue comme étant obsolète. Si une guerre interétatique semblait alors un horizon lointain, cette période fut néanmoins synonyme de menaces posées par des acteurs non étatiques (ex. terrorisme) et de turbulences géopolitiques incarnées par les conflits déchirant l’ex-Yougoslavie. Au regard de ce contexte labile et des périls potentiels qui pesaient sur la Suède, la post-neutralité s’est matérialisée par une coopération ouverte et officielle avec l’OTAN. Une telle collaboration a été mise en place dès 1991 lorsque la Suède a pris part au programme pour la science au service de la paix et de la sécurité (SPS). De même, la Suède a rejoint le Partenariat pour la Paix (PfP) en 1994, puis le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) en 1997.

À ce titre, la Suède demeure « l’un des partenaires les plus actifs de l’OTAN » qui partage « des valeurs communes » avec l’OTAN (NATO, 2022b) selon les termes présentés sur le site officiel de l’Alliance.

Durant cette période post-guerre froide, l’armée suédoise, auparavant destinée à la défense nationale, a été transformée en une armée de corps expéditionnaire – entraînant une diminution considérable des effectifs militaires – dans le cadre d’une coopération commune pour renforcer la sécurité européenne. Comptant 800 000 hommes pendant la guerre froide, l’armée suédoise comportait un effectif de 500 000 hommes en 1990 (Försvarsmakten, 2022 ; Bruné, 2023).

Aussi, à ce stade, toute adhésion à l’OTAN restait exclue, la population étant fortement attachée à la neutralité. En outre, l’adhésion de la Suède à l’Union européenne en 1995 a été une autre caractéristique marquante de cette post-neutralité, avec des implications sur ses priorités de politique étrangère, désormais centrée sur l’Europe, comme le soulignent ces propos tenus par Anna Lindh, alors ministre des Affaires étrangères après le sommet de Saint-Malo de 1998 : « la Suède a une identité et une responsabilité européennes » (Brommesson, 2016).

Ces ajustements révèlent de fait la plasticité de la neutralité suédoise ainsi que son aspect pragmatique.

Un partenariat renforcé après l’invasion de la Crimée en 2014

« L’agression russe contre l’Ukraine et l’annexion illégale de la Crimée sont une violation du droit international et des engagements bilatéraux et multilatéraux. C’est le plus grand défi à l’ordre de sécurité européen depuis qu’il a été établi un quart de siècle auparavant » selon un rapport gouvernemental sur les orientations de la défense suédoise, daté du 23 avril 2015 (Löfven et Hultqvist, 2015).

L’accroissement des tensions consécutives à l’annexion de la Crimée par Moscou a placé la Suède dans une situation d’exposition stratégique (Westberg, 2022), de par sa position dans une région jugée stratégique et pertinente par les parties d’un conflit.

Dans cette optique, une collaboration renforcée avec l’OTAN est prônée. C’est dans ce contexte que la Suède, tout comme la Finlande, a obtenu le statut de « Partenaire d’Opportunités Améliorées » dans le cadre du programme « nouvelles opportunités » suivant le sommet des Pays de Galles qui s’est tenu du 4 au 5 septembre 2014. À ce titre, la Suède, la Finlande et l’OTAN ont approfondi leur coopération en contribuant à des opérations de gestion de crise, des exercices conjoints et plus globalement « des missions et opérations dirigées par l’OTAN, ainsi qu’à des exercices, souvent de manière substantielle » (NATO, 2023).

Dans le même cadre, la Suède et l’OTAN ont signé le « Host Nation Support Agreement », un mémorandum autorisant une assistance aux troupes otaniennes présentes sur le territoire suédois ainsi que leur transit par la Suède durant les exercices militaires ou les situations de crise (NATO, 2022b).

Ce pas vers davantage de multilatéralisme face à un contexte d’incertitude, revêt l’un des aspects de la doctrine Hultqvist (du nom du ministre de la Défense suédoise entre 2014 et 2022). Appliquée depuis 2014, cette doctrine comporte un « accent mis sur le renforcement des capacités de dissuasion et de défense nationale » ainsi qu’« une mosaïque d’accords bilatéraux approfondis et un partenariat renforcé avec l’OTAN ». De même, cette orientation est axée autour d’« un fort soutien à un ordre de sécurité basé sur le droit et une position sévère contre la Russie qui a brisé cet ordre » (Wieslander, 2022, p. 36).

Dans un environnement incertain, l’OTAN, auparavant vilipendée, apparaît derechef comme une garantie de protection face aux manœuvres comminatoires de la Russie.

L’invasion russe en Ukraine ou le passage à l’acte vers l’adhésion à l’OTAN

Dans sa déclaration de politique étrangère, le 16 février 2022, Ann Linde, alors ministre des Affaires étrangères, a exclu toute adhésion à l’OTAN et privilégié une coopération renforcée, malgré les tensions déclenchées par les manœuvres russes à la frontière ukrainienne. Mais le déclenchement de la guerre en Ukraine huit jours plus tard a considérablement remis en cause les schémas gouvernementaux. Dès le 25 février 2022, la Suède à l’instar de la Finlande est entrée dans un programme de coopération dit Modalities for Strengthened Interaction (MSI), qui consiste en « un échange intensifié d’informations et une coordination des activités et communications stratégiques liées à la situation de crise » (Government Offices of Sweden, 2022). De même, auparavant réfractaire à toute adhésion à l’OTAN, l’opinion publique a sitôt exprimé une position en faveur d’une entrée dans l’Alliance, selon l’institut de sondage Novus (Sjöström, 2022) conduit le 25 février : 41% des Suédois appelaient de leurs vœux une adhésion à l’OTAN, contre 35% d’avis défavorables et 24% d’indécis.

Le 13 mai 2022, les conclusions d’un groupe de travail transpartisan préconisent l’adhésion de la Suède à l’OTAN afin de bénéficier de la protection garantie par l’Article 5 du Traité de Washington qui stipule que toute attaque contre un membre de l’Alliance équivaut à une attaque contre l’ensemble des pays membres. Par conséquent, ladite attaque fera l’objet d’une riposte militaire de l’OTAN. Si le gouvernement s’est orienté vers une adhésion à l’OTAN sur la base de ce rapport, la décision finlandaise de rejoindre l’OTAN a agi comme un catalyseur supplémentaire. Le fait que la Suède soit le seul pays nordique hors de l’OTAN aurait créé un vide sécuritaire et entravé la coopération Finlande-Suède : « C’est la seule logique qui tienne la route. L’adhésion à l’OTAN nécessite une planification militaire couvrant l’ensemble de la région nordique. La Finlande et la Suède ont besoin l’une de l’autre dans cette planification. Si un pays est exclu, il y aura un vide et une planification efficace ne sera pas possible. Il n’y a donc aucune logique, en termes de stratégie militaire, à ce que nous restions à l’écart » a indiqué Peter Hultqvist (Randhawa, 2023) sur l’antenne de SVT, la télévision publique suédoise.

Outre cet aspect régional, la tenue des élections législatives en novembre 2022 a été un accélérateur supplémentaire, le gouvernement voulant éviter que l’adhésion à l’OTAN domine la campagne et phagocyte les autres questions politiques.

Le 23 janvier 2024, le parlement turc a ratifié l’adhésion suédoise sur fond de négociations portant sur l’acquisition d’avions F-16 par Ankara auprès de Washington – l’achat desdits avions ayant été conditionné par la ratification turque d’après le sénateur américain Ben Cardin (Foreign Relations Committee, 2024). Ce vote intervient après plus d’un an de blocage par Ankara qui accusait la Suède d’être un havre de paix pour le terrorisme. Le 10 juillet 2023, la Suède et la Turquie sont parvenues à un accord de coopération sur le renforcement des relations économiques et celles avec l’UE. Ledit accord inclut également une coopération sécuritaire dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité (Kristersson, 2023).

Le 26 février 2024, la Hongrie a ratifié l’adhésion de la Suède à son tour après des surséances du gouvernement hongrois irrité des critiques de la Suède au sujet de la dégradation de l’état de droit dans le pays. Ce vote intervient après que le Premier Ministre Orban ait affirmé son soutien au processus de ratification, après avoir effectué, avec Ulf Kristersson, des « étapes importantes pour rebâtir la confiance » (Orbán, 2024a) le 17 février 2024, notamment un accord de défense entre la Suède et la Hongrie (Orbán, 2024b).

Par-delà de ces entraves, le processus d’adhésion de la Suède à l’OTAN vient mettre en lumière une attractivité renouvelée de l’Alliance (Chopin et Lequesne, 2022) ou encore le fait que l’OTAN « reste pour l’instant la seule véritable organisation de sécurité de l’Europe » (Lequesne, 2022). Dans un cadre plus global, il vient mettre en exergue la validité de la théorie de l’institutionnalisme selon laquelle « les institutions ont une valeur inhérente pour que les États coopèrent à travers elle » sur fond d’un « dilemme de sécurité dans un système international anarchique » (Giegerich, 2018, p. 381). De surcroît, cette même théorie a mis en évidence la fonction stabilisatrice et pacificatrice remplie par l’OTAN durant la Guerre froide (Keohane et Martin, 2018). De la même manière, ledit processus est une manifestation de la théorie de l’abri qui souligne que les alliances avec des États prépondérants et une entrée dans les organisations multilatérales permettent de compenser les vulnérabilités des petits États (Thorhallsson et Steinsson, 2017). Dans ce cas de figure, une adhésion à l’OTAN permet à la Suède de suppléer sa fragilité liée à l’insuffisance de ses effectifs militaires.

Cette réactivation de l’OTAN prend forme sur fond de crise du multilatéralisme dont l’un des volets correspond à une « crise de fonctionnalité » (Ramel 2022, p. 226), caractérisée par une critique de la légitimité des organisations internationales. En outre, un aspect de cette crise du multilatéralisme réside en une « crise de normativité » liée aux crispations autour de la question du respect des droits humains et de leur universalisation (ibidem). Le blocage turc et les remous qui en sont la résultante, offrent une illustration supplémentaire de cette crise.

En ce sens, les rouages de l’adhésion de la Suède à l’OTAN et ses méandres révèlent une double tendance, à savoir la fonction de refuge accomplie par certaines organisations multilatérales, mais aussi une crise larvée dans le fonctionnement du multilatéralisme en raison des fractures autour des valeurs. Il n’en demeure pas moins que ce regain en termes d’attractivité agit comme un renforcement des structures de l’OTAN et de ses capacités, comme l’illustrent ces propos de Jens Stoltenberg (NATO, 2022a) : « Les candidatures de la Finlande et de la Suède à l’OTAN sont historiques. Votre adhésion renforcera la sécurité transatlantique alors que nous faisons face à la plus grande crise sécuritaire depuis la Seconde Guerre mondiale. Tous les Alliés le reconnaissent. Tous ont spécifié que la porte de l’OTAN restait ouverte et que tous les Alliés savent qu’avec vous et la Finlande, l’OTAN sera plus forte ».

Historiquement ancrée dans une politique de neutralité, la Suède a toujours eu recours au multilatéralisme contre tout péril potentiel en matière de sécurité.  Elle a pourtant changé de paradigme en matière de politique étrangère, depuis l’invasion russe en Ukraine, s’inscrivant ainsi, dans un processus lié à une théorie du changement. Les limites de ce non-alignement ont conduit à un multilatéralisme poussé, beaucoup plus garant d’une protection réelle face à une conjoncture erratique.