Préparer son mandat au Conseil de sécurité de l’ONU

1. Siéger au Conseil de sécurité : un défi pour les membres élus

Cet article se fonde sur les données récoltées dans le cadre d’un travail de mémoire défendu à l’Université de Lausanne en juillet 2023 (Pico 2023). Nous nous intéressons aux pratiques par lesquelles les futurs membres élus (E10) du Conseil de sécurité de l’ONU (CSNU) préparent leur mandat, à travers le cas suisse. Si ce mandat ne dure que deux ans, s’assoir à la table des négociations représente souvent un bouleversement pour les États concernés. Du fait de la charge de travail colossale, du haut niveau technique exigé dans les échanges ou encore des responsabilités à venir – comme la présidence des organes subsidiaires et groupes informels – il est impératif d’être prêt à entrer en scène dès les premiers instants. D’autant plus que les cinq pays qui le premier janvier de chaque année renouvellent les rangs du CSNU doivent assurer une forme de continuité et prendre le relais des travaux déjà en cours (Rodiles 2013, 340- 342 ; Sievers 2021, 35 ; Devin 2022, 201; Albaret et Placidi-Frot 2016, 20 ; Ambrosetti 2013, 248).

Les futurs E10 siègent dans un CSNU de plus en plus clivé et sont en proie à des asymétries vis-à-vis des cinq puissances permanentes (P5). Ces dernières bénéficient d’avantages procéduraux décisifs, comme le droit de veto prévu par la Charte de l’ONU – dont les membres élus sont dépourvus – de même que de capacités diplomatiques et militaires sans commune mesure avec celles de la plupart des E10. Siéger sans interruption au Conseil apporte également des privilèges aux P5 sur le plan de la mémoire institutionnelle, qui leur permet de prévaloir dans le travail quotidien de l’organe. Face à cette apparente domination des P5, les E10 cherchent à influer sur les décisions, là où ils détiennent des marges de manœuvre, souvent dans les méthodes de travail informelles ou grâce à leur expertise thématique (Keating 2004, 17-18 ; Schia 2017, 84 ; Brosig et Lecki 2022, 270).

Durant ses préparatifs, la Suisse a pu s’appuyer sur d’importantes ressources administratives et diplomatiques. Elle a capitalisé sur la perception de son profil de politique étrangère, fondé sur la neutralité, la médiation et le respect du droit international. Malgré ces acquis, siéger pour la première fois au CSNU comporte une part d’inconnu. Si elle possédait globalement de bonnes connaissances sur le CSNU, la Suisse a dû s’adonner à des travaux préparatoires lui permettant de mettre en place le mandat et devenir un membre à part entière du CSNU. Partant de ces constats, nous tentons de comprendre les processus politiques, administratifs et diplomatiques au moyen desquels ce membre non-permanent a préparé son siège.

2. Une théorisation des pratiques préparatoires des E10

Dans cette recherche, nous avons fait émerger un cadre conceptuel de manière itérative, par une approche de théorisation ancrée (Méliani 2013). En même temps, notre démarche de sociologie politique s’inscrit dans une ontologie sociale où les pratiques des membres élus constituent la principale unité d’analyse (Nicolini 2013, 7). Dans cette optique, notre analyse a pour ambition d’observer les dimensions processuelles et relationnelles des préparatifs (Elias 1991, cité par Albaret 2014, 23). Inspirés par ce qui précède, nous avons reconstruit les logiques de la préparation du mandat suisse en partant de documents et d’entrevues qualitatives. Par un aller-retour constant entre données et théorie, nous avons ainsi codifié et catégorisé nos sources et affiné nos résultats au fur et à mesure de l’enquête, jusqu’à ce que la configuration de pratiques que nous exposons ci-après ne vienne se dessiner.

 3. Qu’est-ce qu’une pratique préparatoire ?

Nous définissons les pratiques préparatoires des E10 comme étant des interactions sociales qui se déroulent avant le début du mandat au CSNU et qui visent à accumuler les savoirs pratiques nécessaires à l’entrée en fonction. Ces interactions durant les préparatifs ont cours dans un cadre formel et informel, entre des acteurs étatiques et non-étatiques de différente nature et concernent des processus politiques intérieurs et extérieurs. Elles revêtent trois dimensions transversales.

 3.1. La temporalité des préparatifs

Concernant la temporalité, le cas de la Suisse est particulier, car elle était avec Malte la seule candidate pour les deux sièges en jeu du Groupe des États d’Europe occidentale et autres États (GEOA). Détenant de grandes probabilités d’être élue, elle a démarré ses préparatifs environ dix ans avant le début du mandat. Cela était d’autant plus nécessaire que son système politique basé sur la démocratie directe impliquait d’intégrer aux préparatifs l’administration fédérale, le gouvernement, le parlement et la société civile. Généralement, ceux-ci s’intensifient six mois avant le mandat, lorsque les E10 sont élus par l’Assemblée générale de l’ONU. Le rythme des préparatifs augmente alors considérablement trois mois avant celui-ci, lorsque les futurs membres peuvent participer comme observateurs à toutes les réunions du CSNU.

3.2 La dynamique entre l’interne et l’externe

Nos données montrent qu’il est fécond d’étudier les relations internationales à la fois du point de vue des interactions au sein des États – lesquelles ont des répercussions sur leur politique extérieure – et de celui des relations entre les États, qui en retour ont une incidence sur le cours des politiques intérieures. Dans cette idée, les E10 préparent leur siège depuis la capitale et depuis la mission permanente établie à New-York. Il s’agit par exemple de mettre en place l’organisation administrative du siège, de se former aux méthodes de travail du Conseil avec des think tanks ou de faire jouer des relations diplomatiques auprès des alliés.

3.3 La dimension formelle-informelle

Ce type d’interactions se produit à la fois dans des cadres formels, par exemple lors de sessions de formation avec UNITAR – l’institut onusien pour la formation et la recherche – ou informels, une soirée avec les diplomates d’un État qui passera à la Suisse le flambeau sur des dossiers à l’agenda du CSNU. Tenir compte des dimensions formelle et informelle permet de donner à l’enquête sa juste profondeur, étant établi que toutes deux exercent des contraintes sur les acteurs et façonnent leurs politiques (Helmke et Levitsky 2004, 725 cité par Tieku 2019). Il n’est cependant pas toujours aisé de reconstituer les moments informels, s’agissant d’interpréter le contenu de sources documentaires. En l’espèce, nous avons choisi la praxéographie pour tenter de relever ce défi, celle-ci étant une méthode interprétative et qualitative s’intéressant à la fois aux éléments explicites et implicites des pratiques (Bueger 2014).

 4. Les trois pratiques préparatoires des E10

Les trois pratiques préparatoires qui ont émergé de nos données d’enquête sont : (1) planifier son rôle en interne (2) accroître les connaissances institutionnelles et (3) s’appuyer sur des communautés de pratique. Comme l’indique le schéma ci-dessous, chacune de ces pratiques se compose à son tour de sous-pratiques. Ensemble, elles forment un modèle par lequel analyser la préparation d’un mandat au CSNU. Pour les rendre intelligibles, nous avons volontairement dressé des catégories. Dans la réalité, ces pratiques sont enchevêtrées, parfois inextricables, et constituent le facteur explicatif par lequel rendre compte d’une totalité.

Tableau 1 : Configuration des pratiques préparatoires

(Pico 2023)

 5. Les principaux résultats de notre cas d’étude

Dans ce qui suit, nous discutons des principaux enseignements du cas suisse, dans l’ordre des pratiques que nous avons conceptualisées ci-haut, en abordant de manière plus détaillée les éléments contenus dans nos sous-pratiques.

5.1 Planifier son rôle en interne

Notre première pratique explore la manière dont la Suisse a planifié son rôle en interne, en renforçant ses capacités diplomatiques, en adaptant ses structures administratives et institutionnelles et en anticipant ses futures fonctions au CSNU.

Renforcer ses capacités diplomatiques

En vue du siège à venir, la Suisse a recruté du personnel à tous les échelons hiérarchiques (créant vingt-cinq postes au sein du Département des affaires étrangères (DFAE)) et travaillé activement sur la cohésion des équipes. Ces recrutements ont été effectués à divers moments des préparatifs, la représentante permanente ayant par exemple pris ses fonctions trois ans avant le mandat. Après le début de ce dernier et au vu de l’augmentation substantielle de la charge de travail, la Suisse a été contrainte de créer de nouveaux postes, notamment en matière de coordination ou d’expertise thématique.

Adapter les structures administratives et institutionnelles

La Suisse a également adapté ses structures administratives, en se basant sur les mécanismes de coordination utilisés pour d’autres organisations internationales. Des tests ont été effectués durant la période d’observation. Par ailleurs, la Suisse a impliqué l’ensemble des acteurs institutionnels dans la prise de décision, du gouvernement à l’administration, en passant par le parlement.

Anticiper ses futures fonctions au CSNU

D’abord, la Suisse a défini des priorités thématiques en liant son profil de politique étrangère aux objets traités au CSNU ; dans cette tâche, elle a consulté le parlement et les différents départements administratifs. En raison de l’actualité en Ukraine, la Suisse a également été amenée à clarifier son positionnement de politique étrangère, en interne à l’égard de la droite conservatrice et en externe vis-à-vis de ses partenaires. Enfin, elle a visé des rôles au sein des organes du CSNU qui étaient conformes à ses priorités thématiques.

5.2 Accroître les connaissances institutionnelles

Cette deuxième pratique présente les processus par lesquels la Suisse a cherché à accroître ses connaissances institutionnelles, en se basant d’une part sur ses propres ressources et d’autre part en réalisant des apprentissages auprès d’acteurs externes.

Se baser sur ses propres ressources

Nos données ont montré que la Suisse était déjà bien dotée en connaissances institutionnelles lorsqu’elle a débuté ses préparatifs, car elle s’engageait déjà en tant que non-membre pour une réforme des méthodes de travail du CSNU, comme cheffe de file du groupe Accountability, Coherence and Transparency (ACT). De même, lorsqu’elle a rejoint l’ONU en 2002, elle a créé au sein du DFAE une section dédiée spécifiquement au suivi des travaux du Conseil de sécurité. La Suisse a également pu compter sur ses diplomates les plus expérimentés et l’expertise de ses représentations dans le monde.

Acquérir des connaissances institutionnelles en externe

Du point de vue de l’acquisition de connaissances sur le CSNU, il ressort que la période d’observation est un moment privilégié, en particulier sur le plan des dynamiques implicites qui ont cours à la table des négociations. Du point de vue des connaissances pratiques, la Suisse a bénéficié de l’expérience d’autres membres élus, principalement issus du groupe GEOA. Elle s’est au surplus formée aux procédures et méthodes de travail du Conseil avec différentes organisations comme le think tank Security Council Report (SCR) ou UNITAR.

5.3 S’appuyer sur des communautés de pratique

Cette dernière pratique fait état des préparatifs au contact de communautés de pratique, où la Confédération a reçu le flambeau sur des dossiers en cours, (re)formé des coalitions et groupes de travail et consolidé son statut d’interlocuteur compétent.

Recevoir le flambeau

Ce qui émerge en premier lieu de cette sous-pratique est que la Suisse a reçu le flambeau de la part d’États ayant en commun avec elle certaines caractéristiques de politique étrangère, à l’image de la neutralité ou de son rôle de médiateur. L’Irlande et la Norvège lui ont par exemple transmis le dossier de la prorogation de l’aide humanitaire en Syrie, une résolution soumise par la Suisse avec le Brésil dès les premiers jours de son mandat. Nous concluons toutefois que le passage de flambeau est généralement limité, du fait que chaque pays possède ses propres objectifs de politique étrangère et doive rendre des comptes individuellement à son gouvernement et sa population.

(Re)former des coalitions et groupes de travail

Durant ses préparatifs, la Suisse s’est positionnée comme un bâtisseur de ponts auprès de ses partenaires multilatéraux, en cherchant à maintenir une forme de dialogue avec tout le monde, même les P5 non-occidentaux (Chine et Russie), en dépit d’une situation géopolitique tendue. En parallèle, elle a fait appel aux alliés qu’elle avait déjà, à savoir notamment les membres du groupe ACT, qui totalisait quatre E10 sur dix au CSNU en 2023. Dans ce dernier cas, nous mettons en exergue l’homologie structurale entre les intérêts promus par le groupe ACT et les objectifs de politique étrangère de la Suisse : sa position de porte-parole lui a permis de mettre en avant au nom du groupe certaines de ses propres priorités stratégiques.

Consolider son statut d’interlocuteur compétent

La Suisse a pris des responsabilités dans d’autres arènes internationales dans le but de consolider son statut d’interlocuteur compétent, en co-présidant par exemple le réseau femmes, paix et sécurité. Nos données révèlent que si la Suisse s’est saisie de ces rôles et qu’elle a investi des moyens importants dans ce bref mandat, c’est dans la perspective de renforcer sa position internationale à plus long terme.

 6. Conclusion

Notre étude des pratiques préparatoires des E10 est la première de ce type. Son cadre conceptuel issu des données d’un cas d’étude peut, tout ou partie, s’appliquer à d’autres E10, en prenant en considération la spécificité de chacun des membres analysés. A titre d’exemple, la Suisse siégeait pour la première fois au CSNU alors que le Brésil en était à sa onzième participation. Ce dernier pays possédait assurément de solides bases organisationnelles et connaissances institutionnelles, mais a probablement dû faire appel à des communautés de pratique lors de ses préparatifs. Cette remarque ouvre des pistes de recherche intéressantes : une étude menée dans une perspective comparative enrichirait significativement les savoirs sur le sujet. Plus largement, les travaux en relations internationales gagneraient à intégrer davantage la dimension préparatoire d’un mandat dans une organisation internationale. Les préparatifs disent en effet beaucoup des moyens dont disposent les États et des rapports de force qui les opposent, mettent en lumière la manière dont un État construit en amont les positions qui seront les siennes durant le siège et comment il compte influer sur la politique internationale. En ce sens, notre cadre théorique pourrait nourrir les réflexions d’une étude portant sur les préparatifs d’un mandat au sein d’une autre organisation internationale.