Penser les actions multilatérales depuis l’océan Indien

Commentaire de l’autrice à propos de l’illustration de l’article: « Ce timbre-poste, émis en 1907 sous la Troisième République française à destination de la colonie de La Réunion (notamment gravé par Chauvet), porte en lui les tensions qui traversent cet article. L’inscription Océan Indien encadre la carte de l’île, affirmant une appartenance régionale que les lettres R et F (initiales de la République Française) viennent simultanément délimiter et contenir. À cette époque, La Réunion fonctionnait comme relais entre la métropole et ses possessions africaines et indianocéaniques, point d’ancrage d’un projet colonial qui faisait déjà de l’océan Indien un espace stratégique français. Cette fonction de pivot régional au service de la puissance française, hier impériale et aujourd’hui stratégique, est précisément ce que cet article cherche à interroger : non comme un héritage figé, mais comme une tension vivante, négociée par les acteurs qui font exister La Réunion dans les espaces de coopération de l’océan Indien. »

Introduction

En 2024, un rapport d’information du Sénat (Cambon, Demilly et Patient, 2024) reprenait une formule du député Serge Letchimy datant de 2016 : « Les Outre-mer sont étrangers à leur géographie. » Il soulignait le paradoxe auquel sont confrontés les territoires ultramarins français : politiquement intégrés à la République, mais géographiquement ancrés dans des espaces régionaux dont ils restent souvent à la marge.

Cet article s’intéresse plus particulièrement à La Réunion, département et région d’outre-mer situé dans l’océan Indien à 900 kilomètres de Madagascar. Insérée dans un environnement régional composé de petits États insulaires, l’île participe à des dispositifs de coopération, notamment à travers la Commission de l’océan Indien (COI), aux côtés de Maurice, Madagascar, les Seychelles, les Comores et la France « au titre de La Réunion ».

L’étude questionne comment un territoire subnational français, juridiquement et politiquement intégré à l’État, peut agir dans un espace multilatéral. De même, elle passe par l’agencéité face aux contraintes institutionnelles pour comprendre les tensions entre souveraineté nationale, diplomatie d’Etat et action infra-étatique.

Les débats autour de la paradiplomatie, définie comme l’action internationale autonome menée par des entités infra-étatiques (Kuznetsov, 2015), éclairent ces enjeux. Si cette pratique peut apparaître comme une forme d’autonomie ou de contestation vis-à-vis de l’État central, elle se heurte en France à un statut subnational qui limite l’intégration de La Réunion à son espace régional (Bertile, 2002), selon une conception binaire et contractualiste de la souveraineté, et une conception jacobine de l’action territoriale.

En parallèle, des travaux récents en sociologie de l’action publique révèlent que les Outre-mer^[1] sont souvent pensés dans un rapport de centre à périphérie (Thiann-Bo, 2019; Deschamps et Provini, 2022). La catégorie « Outre-mer » fonctionnant comme référentiel d’action publique (Beauvallet, Célestine et Roger, 2016), ces territoires sont réduits à des enjeux techniques ou de gestion. Dans cette logique, les territoires ultramarins sont considérés comme des laboratoires d’expérimentation publique (Montouroy, 2023).

À travers le cas de La Réunion, cet article propose une lecture des dynamiques de coopération multilatérale dans l’océan Indien. Il s’appuie sur 21 entretiens menés auprès d’agents des fonctions publiques (centrale, déconcentrée et territoriale) et de chercheurs. Un corpus de littérature grise complète l’analyse.

La Réunion entre diplomatie nationale et intégration régionale

Les affaires intérieures et internationales ne relèvent pas de sphères hermétiques : les modes de gouvernance internes se prolongent dans les processus extérieures (Allison, 1971). Ce constat se vérifie pleinement dans le cas de La Réunion, territoire politiquement intégré à la République française mais géographiquement inséré dans un espace régional autonome.
En France, le monopole étatique sur la diplomatie demeure strict^[2]. L’action extérieure des collectivités, encadrée par le Code général des collectivités territoriales, ne constitue qu’une déclinaison de la politique étrangère nationale^[3]. Pourtant, sur le terrain, les acteurs parlent de « diplomatie territoriale »^[4] et revendiquent un rôle de représentation régionale. Comme l’indique un agent interrogé, les partenaires « veulent avoir La Réunion en face d’eux, parler avec La Réunion de ses propres enjeux, et les relations bilatérales avec la France sont une autre affaire — ils ne veulent pas de la vision parisienne de la politique étrangère. »^[5]

Cette tension révèle une forme d’agentivité territoriale : La Réunion agit non contre, mais avec et dans l’État français, tout en cherchant à se doter d’une voix propre dans les espaces régionaux.

Cette agentivité reste toutefois encadrée. La France siège à la Commission de l’océan Indien « au titre de La Réunion » (Indian Ocean Commission, 2025), maintenant ainsi la continuité entre représentation nationale et présence territoriale. L’île est souvent présentée comme l’exemple par excellence de ce prolongement de la France au-delà de ses limites physiques continentales ; une « France de l’océan Indien », une « France des Outre-mer » (Ministère des Outre-mer, 2018). La paradiplomatie réunionnaise se déploie donc dans un spectre de pratiques hybrides, oscillant entre coopération, co-construction et négociation. L’enjeu n’est pas tant de contester la diplomatie d’État que d’en infléchir les priorités depuis la périphérie.

Concurrence de récits géopolitiques : définir l’environnement régional

L’action internationale de La Réunion s’inscrit dans un environnement régional juridiquement redéfini par la loi Létchimy, qui autorise les collectivités ultramarines à coopérer avec les États et organisations de l’océan Indien (LOI n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional (1), 2016). Cette ouverture traduit la reconnaissance d’un espace d’appartenance multiple, mais aussi la persistance d’un contrôle étatique sur les formes de coopération.

Dans ce cadre, la Commission de l’océan Indien est le principal forum multilatéral de la région, malgré un écart souvent relevé entre discours et mise en œuvre^[6]. C’est aussi l’espace où se confrontent deux récits géopolitiques concurrents.

Le premier, celui de l’Indo-Pacifique, est un projet stratégique d’État, mobilisé par la France comme instrument de puissance^[7]. Il fait de La Réunion une plateforme avancée, sans lui conférer une autonomie réelle. Ce récit tend à neutraliser la capacité d’initiative locale au profit d’une vision métropolitaine de l’influence (Macron, 2019) :

La Réunion, ce n’est pas un bout de France lointain, auquel on ne pense pas, et qui est à des dizaines de milliers de kilomètres des réalités de l’hexagone. C’est un morceau de France et de République fière, qui est au cœur d’une région stratégique, en forte croissance, et qui a une part de la croissance française et de l’ambition française à porter, dans la région, avec nos partenaires. Cette conversion du regard, des mentalités, je la porte, j’en suis convaincu. Mais elle ne fonctionnera que si vous la portez, que si les chefs d’entreprise, les salariés, les étudiants de Réunion, de Mayotte, de toute la région, des pays frontaliers, des partenaires, la portent aussi.

D’autant plus que, pour les acteurs politiques du territoire^[8], la stratégie Indo-Pacifique reste étrangère aux paysages public et privé réunionnais :

Mais les Réunionnais ne savent pas — l’Indo-Pacifique, cinquante Réunionnais pourraient vous en parler, et un ou deux élus tout au plus. […] Les gens sont peu sensibilisés, alors même que les enjeux sont très importants. […] Comme les Réunionnais, ni les élus ne connaissent ce concept : ils n’ont pas d’idées précises et « suivent » la politique française, celle élaborée entre 2017 et 2019, puis complétée par une stratégie européenne en septembre 2021, largement calquée sur la stratégie française.

Cette conclusion, partagée par plusieurs enquêtés, suggère que par ignorance ou par défaut, il est perçu que les élus comme la population adhèrent au concept français.

Le second, celui de l’Indianocéanie (Beniamino, 2002 ; Eve, 2018), repose sur un imaginaire d’appartenance revendiquée entre les îles du Sud-Ouest de l’océan Indien.^[9] Ancré dans des solidarités historiques, culturelles et postcoloniales, ce cadre est mobilisé par les élus locaux et les agents de la COI comme ressource de légitimation, conférant à La Réunion une légitimité régionale dite « naturelle ». Pourtant, cette inclusion symbolique ne se traduit pas nécessairement par une intégration politique ou économique effective : les acteurs réunionnais se définissent comme des partenaires mineurs ou des relais de la puissance française^[10] :

Maurice, par exemple, va être très porté vers l’Inde. Donc nous, on va être un « petit partenaire » par rapport. Idem, aujourd’hui on a de nombreux liens entre la Chine et l’Afrique —c’est un constat ! Donc ça, ce sont des exemples d’obstacles. Le budget de coopération, c’est presque un million d’euros, c’est faible !

Ces asymétries sont structurelles : Maurice entretient avec l’Inde un partenariat commercial privilégié — l’Inde représente son premier partenaire économique, avec 646 millions de dollars d’exportations depuis l’Inde et 55 millions depuis Maurice en 2023 (Economic Development Board Mauritius, 2025)  — et s’est imposée comme porte d’entrée stratégique de la Chine vers l’Afrique, adossée à des liens bilatéraux, notamment économiques et culturels,  institutionnalisés depuis l’indépendance (Guan, Zhang and Kwee Fat, 2021; Burnham, 2022). Deux positionnements qui orientent Maurice vers des partenaires d’une tout autre envergure, reléguant La Réunion, territoire non souverain, au rang de partenaire mineur.

Ainsi, entre vision stratégique importée et appartenance régionale revendiquée suivant des formulations identiques, tant par les élus locaux que dans les délivrables de la COI, La Réunion navigue dans un entre-deux. Son intégration à l’espace indianocéanique repose moins sur les cadres juridiques que sur la capacité à déployer une diplomatie d’influence territoriale dans les interstices du multilatéralisme, une diplomatie contrainte par une lecture réaliste et matérialiste des rapports de puissance.

Conclusion. Perspectives insulaires de la souveraineté : quelle place pour les territoires ultramarins ?

Ce double cadrage institutionnel et géopolitique met en lumière la position singulière de La Réunion dans l’océan Indien : à la fois relais d’une diplomatie d’État et acteur d’un multilatéralisme territorial en devenir. En s’inscrivant entre Indo-Pacifique et Indianocéanie, le territoire articule des logiques d’intégration et de dépendance qui révèlent les ambivalences du régionalisme ultramarin.

C’est dans cette zone d’intermédiation que se joue la négociation de sa place dans les espaces de coopération. Cette tension ouvre une réflexion plus large sur la manière dont les territoires insulaires redéfinissent les catégories classiques de la souveraineté et de l’action internationale.

En effet, pour les acteurs locaux, cette insertion régionale est d’autant plus complexe que le statut politique de La Réunion est difficile à lire pour ses partenaires. Face à une conception de la souveraineté encore binaire dans l’espace régional héritée des trajectoires post-indépendance, La Réunion incarne une souveraineté échelonnée, diffuse, liée à un processus de décolonisation par intégration. Mais cette intégration est moins perçue comme un acte de décolonisation que comme une simple continuité institutionnelle. Cette divergence dans les conceptions de la souveraineté politique et géopolitique nourrit une vision du territoire, dans un contexte où les héritages coloniaux et postcoloniaux restent présents, bien que rarement explicités.

Si, dans la théorie des Island Studies (Baldacchino, 2010; Prinsen et Blaise, 2017; Alberti et Goujon, 2019), la souveraineté est aujourd’hui pensée comme un spectre et un continuum, dans la pratique politique régionale, elle reste envisagée vis-à-vis d’un référent étatique indépassable. Cette tension souligne l’écart entre les cadres théoriques récents et les logiques diplomatiques encore dominantes dans l’océan Indien.

^[1] L’orthographe du terme a fait l’objet de débats dans le monde politique — au pluriel ou au singulier, avec ou sans majuscule. Je choisis ici de l’écrire au pluriel sans accorder la catégorie elle-même, non pour renforcer l’idée d’une catégorie distincte ou l’homogénéisation qu’elle engendre, mais pour continuer à en souligner l’effet.

^[2] Entretien semi-directif n°2 réalisé avec un agent de la fonction publique d’État, à la Direction Générale des Outre-Mer à Paris en octobre 2024;

 Entretien semi-directif n°3 réalisé avec un agent de la fonction publique d’État, au Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères à Paris en octobre 2024.

Entretien semi-directif n°6 réalisé avec un agent de la fonction publique d’État, au Ministère de Environnement à Paris en octobre 2024.

^[3] Idem.

^[4] Entretien semi-directif n°4 réalisé avec un agent de la fonction publique d’État, au Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères à Paris en octobre 2024.

^[5] Entretien semi-directif n°15 réalisé avec un agent de la fonction publique territoriale à La Réunion en février 2025.

^[6] Entretiens semi-directifs n°11, 14 et 15 réalisé avec trois agents de la fonction publique territoriale à La Réunion en février 2025.

^[7] Entretiens n° 14 et 15.

^[8] Entretien n°15.

^[9] Entretiens n°11, 14 et 15.

^[10] Entretien n°11.