Négociations climatiques : COP 27 à la COP 28

Bref historique des COP

Depuis leur institutionnalisation en 1995, à la suite de l’entrée en vigueur de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements (CCNUCC), les COP ont évolué de manière significative, reflétant la complexité croissante des enjeux climatiques (voir Figure 1).^[1]À l’exception de la COP 26 qui a été reportée d’une année en raison de la pandémie de COVID-19. Les COP ont pour mission d’examiner les engagements des Parties, de mettre en œuvre les dispositions de la CCNUCC ainsi que d’élaborer et d’adopter de nouveaux mécanismes pour faciliter l’atteinte des objectifs climatiques. Depuis 1995, ces rencontres ont lieu annuellement, et au fil des années, elles ont rassemblé un éventail croissant d’acteurs, ont servi à préciser les attentes vis-à-vis les Parties et ont encouragé une participation accrue des pays et des nombreux secteurs affectant l’état du climat.

Au cours des deux premières décennies, de 1995 à 2015, les COP ont été le théâtre de changements significatifs dans l’approche préconisée pour faire face aux enjeux des changements climatiques (Aykut et Dahan 2014). Au cours des premières années, notamment avec l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997, les négociations suivaient une approche top-down, caractérisée par des engagements contraignants pour les pays industrialisés. Cependant, la lenteur de la mise en œuvre des engagements pris à Kyoto et l’échec de la Conférence de Copenhague en 2009 a incité les Parties à reconsidérer leur approche. L’un des tournants majeurs s’est ainsi produit en 2015, lors de la COP 21, avec l’adoption de l’Accord de Paris. Cet accord a introduit une nouvelle orientation, mettant l’accent sur l’amélioration continue de l’ambition climatique au fil du temps. Contrairement à l’approche antérieure, fondée sur des objectifs de réduction contraignants pour certains pays, l’Accord de Paris encourage la participation de l’ensemble des États par le biais de soumissions de Contributions Déterminées au Niveau National (CDN) et de leur révision périodique. Cela marque un changement fondamental dans la gouvernance climatique, favorisant une approche plus inclusive et dynamique mais reposant sur le volontarisme des États parties.

©Les auteurs.

L’Accord de Paris est basé sur trois objectifs principaux. Tout d’abord, il place au cœur de ses ambitions l’atténuation des émissions de GES. Les Parties se sont d’ailleurs engagées en 2015 à « conten[ir] l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et [de poursuivre] l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels » (CCNUCC 2015, art. 2.1a). De même, l’adaptation aux changements climatiques constitue un deuxième pilier de l’Accord de Paris (CCNUCC 2015, art. 2.1b). Elle renvoie à l’ajustement des systèmes naturels et des activités humaines pour faire face aux conditions climatiques actuelles ou anticipées, ainsi qu’à leurs impacts (Pörtner et al. 2022, 2898). Enfin, le financement, troisième point central de l’Accord, revêt une importance cruciale  en vue de la réalisation des objectifs climatiques et de la concrétisation des engagements des pays (CCNUCC 2015, art. 2.1c).

Les COP qui ont suivi la COP 21 ont joué un rôle essentiel dans la clarification du cadre opérationnel de l’Accord de Paris et dans l’orientation des attentes envers les pays. Depuis 2021, ces conférences ont mis en lumière la nécessité de renforcer l’ambition climatique et d’accélérer la mise en œuvre des engagements nationaux. Les COP 27 et COP 28 s’inscrivent dans cette lignée et revêtent une importance cruciale pour la réalisation des objectifs climatiques. À quelques jours de la COP 28, il est pertinent d’explorer les résultats clés de la COP 27 et les processus à suivre lors de la prochaine conférence.

Retour sur la COP 27 : Atténuation, adaptation, financement et pertes préjudices

La COP 27 qui s’est tenue à l’automne 2022 à Charm el-Cheikh, en Égypte, revêtait une importance particulière dans le contexte des négociations climatiques internationales. Ayant pour slogan « Ensemble pour la mise en œuvre » (Together for Implementation), la COP 27 avait pour mission de véritablement donner vie à l’Accord de Paris en accélérant la transition de la phase de planification à celle de l’action. Cela englobait non seulement les efforts en matière d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre, mais également les mesures d’adaptation aux changements climatiques, le financement, ainsi que la question cruciale des pertes et préjudices, que de nombreux pays en développement considéraient comme essentielle au succès de cette conférence. Quels ont été les progrès? Les prochains paragraphes en exposent les principaux résultats.

En ce qui concerne l’atténuation des émissions de GES, la trajectoire climatique actuelle indique un dépassement probable des températures au-delà de 1,5 °C dès 2030, et ce, même si tous les pays font ce qu’ils indiquent dans leurs CDN (UNFCCC 2022a; Climate Action Tracker 2023). Pour contrer cette tendance, il était attendu des Parties de rehausser les cibles de réduction des émissions de GES pour 2030 lors de la COP 27 (UNFCCC 2022d, par. 22). Cependant, seuls certains États ont répondu à cet appel, alors que seulement 24 nouvelles CDN n’ont été soumises lors de cette COP (UNFCCC 2022a). Bien qu’encourageantes, ces dernières n’indiquent pas un rehaussement suffisant de l’ambition mondiale en matière d’atténuation des GES pour l’atteinte des objectifs climatiques. De nombreux pays devront soumettre des CDN plus ambitieuses lors de la COP 28 (Meinshausen et al. 2022).

De plus, la COP 27 a vu la tenue des discussions sur l’adoption d’un objectif mondial en matière d’adaptation. Donnant suite au travail initié durant la COP 26 sous l’égide du Programme de travail de Glasgow – Charm el-Cheikh sur l’objectif global en matière d’adaptation (GlaSS) (CCNUCC 2022, par. 11-12), elle a notamment abordé l’engagement visant à doubler le financement destiné à l’adaptation d’ici 2025 par rapport au niveau de 2019 (CCNUCC 2022, par. 18). Pour ce faire, la Conférence a convenu de préparer, en 2023, un plan d’action pour guider l’atteinte de cet objectif et encadrer l’examen des avancées réalisées en la matière (CCNUCC 2022a, par. 8-9). À cet égard, la COP 27 a mandaté le Comité permanent des finances de la CCNUCC pour préparer, d’ici la COP 28, un rapport sur l’objectif mondial en matière d’adaptation (UNFCCC 2022d, par. 42).

Puisque certaines composantes des CDN de plusieurs pays, particulièrement celles des pays en développement, sont conditionnelles à l’obtention de financement, la question du financement a suscité nombre de débats lors des COP précédentes et la COP 27 ne fait pas exception. En réponse aux demandes des pays en développement, attendant toujours le respect des engagements financiers des pays développés ayant promis la mobilisation d’une somme de 100 milliards USD par année à partir de 2020, de nombreux pays, comme les États-Unis, le Canada et des membres de l’Union européenne (UE) ont indiqué vouloir bonifier leur contribution au financement climatique. La COP 27 a aussi vu des avancées quant à l’adoption d’une nouvelle cible de financement climatique pour l’après 2025. Les Parties ont notamment convenu d’organiser des négociations sur les sources de financement et les dispositifs de suivi des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif en 2023 (UNFCCC 2022c, par. 9). La nouvelle cible de financement sera discutée lors de la COP 28 en vue d’être adopté lors de la COP 29.

Enfin, l’enjeu des pertes et préjudices (loss and damage), souvent négligé lors des négociations internationales sur le climat en raison, notamment, de la réticence de nombreux pays développés à être tenu responsables des conséquences des changements climatiques, a été placé au centre des préoccupations lors de la COP 27 (Simard, Beaudoin, et Chaloux 2023). Les pertes et préjudices, généralement définis comme les impacts négatifs, tant économiques que non-économiques, des changements climatiques qui ne peuvent être évités malgré les mesures d’atténuation et d’adaptation, sont le résultat de processus à évolution lente, tels que l’acidification des océans, l’élévation du niveau de la mer, ainsi que la perte de biodiversité, mais aussi de phénomènes à évolution rapide, tels que des sécheresses, des vagues de chaleur extrême et des feux de forêt. Ces pertes et préjudices touchent particulièrement les pays les moins avancés (PMA), qui sont souvent les plus vulnérables aux changements climatiques.

La reconnaissance de l’importance de l’enjeu figure parmi les développements clés de la COP 27 (UNFCCC 2022d). Cherchant à opérationnaliser certains des mécanismes mis en place durant les dernières années sur la question, la COP 27 a notamment cherché a facilité l’accès à l’assistance technique des pays vulnérables à travers le Réseau de Santiago, établi lors de la COP 25. De plus, la COP 27 a aussi mené à la création d’un nouveau fonds dédié aux pertes et préjudices (UNFCCC 2022a, par. 3; 2022b, par. 46). Bien que les sources de financement et les modalités du nouveau fonds devront être précisées, sa création est une avancée considérable pour soutenir les pays subissant les pertes et préjudices. La COP 27 a convenu de créer un comité transitoire pour évaluer les pistes potentielles pour le financement et les modalités du nouveau fonds en vue des négociations sur la question prévue lors de la COP 28 (UNFCCC 2022a, par. 5 et annexe).

Éléments à surveiller lors de la COP 28

Dans un contexte où les changements climatiques continuent de s’accélérer et les émissions de GES mondiales ont atteint des sommets historiques (IPCC 2023), plusieurs éléments seront à surveiller lors la COP 28 qui débutera le 30 novembre prochain. Nous proposons ici cinq points clés à surveiller.

1. Réduction des émissions de GES

Les efforts globaux en matière d’atténuation des GES devront être significativement augmentés au cours des prochaines années si l’on souhaite véritablement respecter les objectifs prévus à l’Accord de Paris. Ainsi, nul doute que la question de la réduction des GES sera au cœur des discussions lors de la COP 28 et occupera une part importante des plaidoyers des membres de la société civile revendiquant des actions plus conséquentes et une mise en œuvre proactive des engagements climatiques. À l’heure actuelle, les CDN cumulées des pays sont encore trop conservatrices et la mise en œuvre de celles-ci encore trop lente pour l’atteinte des objectifs climatiques (IPCC 2023). Pour renverser la tendance, la COP 28 devra voir la soumission de nouvelles CDN de la part de plusieurs pays au sein desquels on devrait observer un rehaussement des cibles de réduction de GES.

2. Bilan global (Global Stocktake)

De même, conformément aux dispositions de l’Accord de Paris, des discussions se feront à propos du dépôt du tout premier Bilan global. L’objectif principal de ce premier Bilan est de faire état des efforts nationaux par rapport aux objectifs climatiques mondiaux. Or, les résultats préliminaires indiquent déjà que les émissions mondiales ne sont pas conformes à l’objectif de l’Accord de Paris, soulignant l’urgence d’une action plus ambitieuse. Il reste à voir quelle place les résultats du Bilan global occuperont lors de la COP 28 ; quelle suite sera donné au bilan au-delà de sa simple adoption par les Parties, si la présidence basera ses discussions sur le Bilan global et qu’elle sera l’utilisation du bilan pour rehausser l’ambition ?

3. L’adaptation

L’accélération des changements climatiques accentue les pressions exercées sur les communautés, particulièrement les plus vulnérables, et les écosystèmes. Dans ce contexte, les programmes d’action soutenant l’adaptation aux changements climatiques gagneront en importance dans les prochaines années et nous nous attendons dès lors à ce que la COP 28 aborde plus en profondeur ce volet. Notamment, les travaux concernant l’objectif global d’adaptation GlaSS devront se conclure cette année.  De plus, le rapport sur l’objectif mondial en matière d’adaptation préparé par le Comité permanent des finances de la CCNUCC permettra sans doute d’outiller les décideurs et clarifier les étapes nécessaires à l’atteinte de l’objectif de doubler le financement dédié à l’adaptation d’ici 2025 par rapport au niveau de 2019. L’adoption d’un cadre de travail sur la question de l’adaptation ainsi que des progrès en matière de financement pour l’adaptation sont ainsi à l’ordre du jour de la COP 28 et plusieurs s’attendent à des avancées sur ces deux fronts (UNFCCC 2022d, par. 37-42).

4. Le financement

Sans contredit, la question du financement demeurera centrale lors de la COP28. En effet, vu son importance pour la réalisation de l’ambition de nombreux pays, le financement climatique international nécessitera des engagements conséquents dans les prochaines années pour l’atteinte des objectifs climatiques mondiaux. Selon un rapport de l’Allemagne et du Canada, l’objectif de 100 milliards USD par année devrait être atteint pour la première fois en 2023, bien qu’il soit difficile de comptabiliser cet objectif (Canada et Allemagne 2021). Le nouvel objectif de financement post-2025 sera aussi discuté à Dubaï, tout comme la question de la diversification des sources de financement, afin de garantir la pérennité des investissements dans la lutte contre les changements climatiques.

5. Les pertes et préjudices

La question des pertes et préjudices sera également à surveiller lors de la COP28. Si la reconnaissance de cet enjeu, par la création d’un fonds dédié lors de la COP précédente a permis de dénouer l’impasse, il n’en demeure pas moins que beaucoup reste encore à faire en vue de préciser la quantité, les sources de financement et les modalités de ce nouveau fonds. Si des rencontres du comité transitoire sur les pertes et dommages ont eu lieu durant l’année 2023 en vue de préparer le terrain pour la COP 28, ces dernières n’ont pas mené aux résultats escomptés par plusieurs et ont mené à l’organisation d’une rencontre imprévue au début du mois de novembre dans l’espoir d’atteindre un consensus d’ici la COP 28. Rien n’est donc joué sur cette question à quelques jours du début de la Conférence de Dubaï.

Conclusion

Les défis posés par les changements climatiques sont multiples et affectent les communautés et les écosystèmes au-delà des frontières nationales. Pour y faire face, des réponses ambitieuses et concertées sont requises. Les COP représentent des opportunités considérables pour aligner les efforts mondiaux à ces défis. Alors que la COP 27 a vu des avancées conséquentes au chapitre des pertes et préjudices, beaucoup reste à faire. L’atténuation, l’adaptation et le financement devront recevoir une plus grande attention et faire l’objet de programmes d’action cohérents et d’envergure au cours des prochaines années. De plus, les avancées sur le volet des pertes et préjudices lors de la COP 27 ne doivent pas masquer l’importance centrale du rehaussement de l’ambition et de la mise en œuvre des CDN, particulièrement en matière d’atténuation et d’adaptation.

La COP 28 représente ainsi une occasion à saisir pour la communauté internationale et l’atteinte des objectifs climatiques fixés au niveau mondial. On peut espérer voir des avancées sur les quatre volets étudiés. Réaliser les objectifs climatiques de l’Accord de Paris dépendra non seulement du rehaussement des engagements mais aussi de l’accélération de la mise en œuvre (Meinshausen et al. 2022). Une attention aux questions d’équité et de justice, intra- et intergénérationnelles, et aux profonds liens unissant le système climatique et les autres systèmes de la planète devra aussi gagner en importance. Dans un contexte où les causes des changements climatiques dépassent les frontières, tout est à gagner dans une collaboration accrue entre les nombreuses parties prenantes.