L’OTAN plus forte, l’organisation s’agrandit

« La sécurité de la Baltique est étroitement liée à la coopération finno-scandinave. Si la Finlande tombait aux mains d’une autre puissance, la Suède, la Norvège et le Danemark seraient directement menacés » selon Bellquist et Westergaard (1933, p. 192). Quatre-vingt-onze ans se sont écoulés et cette analyse reflète encore une actualité brûlante au regard du caractère hautement stratégique de l’Europe du Nord en raison de leur voisinage avec la Russie. Au vu de la guerre en Ukraine qui a entraîné une dégradation de la conjoncture sécuritaire en Europe, la Russie représente en effet « la menace la plus importante et la plus directe pour la sécurité des Alliés » selon le concept stratégique de l’OTAN adopté à Madrid en 2022 (NATO, 2023a). Dans ce contexte, une telle proximité avec la Russie implique de fait une exposition stratégique (Edström et Westberg, 2020 ; Westberg, 2022), dans la mesure où la Fenno-Scandinavie représente un intérêt tactique pour les puissances en conflit qui « ont un intérêt stratégique à contrôler une partie de leur territoire » (Edström et Westberg, 2020, p. 196).

Face à cet état de tension, l’adhésion de la Suède et de la Finlande longtemps attachées à une longue tradition de non-alignement, acte la présence entière de la péninsule fenno-scandinave dans l’Alliance Transatlantique. 

Outre la guerre en Ukraine, une opinion publique plus favorable à l’adhésion à l’Alliance dans les deux pays constitue un facteur de changement paradigmatique (Bruné, 2023 ; Pesu, 2023). De même, Helsinki et Stockholm étant liés par une histoire de coopération et d’initiatives communes^[1]Connues sous le nom de SuRu – Suomi (Finlande) et Ruotsi (Suède) – au sein du Ministère des Affaires étrangères finlandais (Ojanen, 2000). – considérées comme une alternative à l’OTAN (Linde, 2022) –, la récente entrée de la Suède dans l’alliance permet la poursuite de ladite coopération, sachant que le maintien du non-alignement suédois aurait causé un vide sécuritaire dans la région (Pettersson, 2023 ; Randhawa, 2023). 

De ce fait, l’OTAN représente une nouvelle arène de coopération entre les quatre Nordiques (entendus ici comme le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède), d’autant qu’il s’agit de la seule organisation militaire où ils sont tous représentés. À ce titre, cette déclaration du Premier ministre suédois, Ulf Kristersson, datée du 26 février 2024, en est une confirmation : « Quand la Suède deviendra membre de l’OTAN, alors le Nord aura, pour la première fois depuis cinq cents ans, une défense commune. Nous sommes voisins, nous restons amis et nous sommes alliés » (Regeringskansliet, 2024). Au vu du contexte actuel et des craintes d’une entrée en guerre de la Suède, l’OTAN représente l’assurance d’une coopération durable, comme a pu l’exprimer Carl-Oskar Bohlin, ministre de la Défense civile (Government Offices of Sweden, 2024).

Une tradition de coopération séculaire

La présence de la Fenno-Scandinavie dans l’Alliance fait écho à son passé historique, à savoir le fait qu’ils ont constitué un seul et même pays entre 1397 et 1523 sous le nom d’Union de Kalmar – union politique à laquelle s’est référée Ulf Kristersson dans les propos susénoncés. Bien que marquée par des tensions, l’histoire des pays fenno-scandinaves est ainsi jalonnée d’exemples de coopération jusque dans leur passé récent. En atteste l’initiative suédoise de former une alliance de pays neutres, à savoir l’Union de Défense Scandinave en 1948. Cette proposition fut rejetée par le Danemark et la Norvège qui, traumatisés par l’occupation allemande de 1940, ont préféré adhérer à l’OTAN dès 1949 – devenant ainsi des pays fondateurs de l’organisation. Le non-soutien des Américains et la menace soviétique (Clerc, 2020) furent des facteurs contributifs à cet échec. 

Pour autant, la création du Conseil Nordique en 1952, puis du Conseil Nordique des Ministres en 1971, témoignent d’une inclination multilatérale de ces États. Durant cette période, la coopération nordique rima avec internationalisme vivace comme le souligne une force de maintien de la paix onusienne mise en place par les pays nordiques à savoir la Nordic Cooperation Group for Military UN Matters en 1964 (Forsberg, 2013).

L’activisme russe, un catalyseur d’un multilatéralisme plus étroit

La fin des années 2000 a signé un retour de la coopération nordique sur le devant de la scène, notamment au travers de la création du NORDEFCO en 2009, avec pour dessein de renforcer la défense et la coopération nordique, sans être pour autant une structure de commandement.

Cet élan multilatéral est également illustré par un rapport présenté par Thorvald Stoltenberg – ministre des Affaires étrangères norvégien et père de Jens Stoltenberg. Ce document, connu sous le nom de « rapport Stoltenberg », a présenté treize propositions pour renforcer la coopération nordique, dont la création d’une clause de solidarité semblable à l’article 5 du traité de Washington. En cas d’attaque contre un pays de l’OTAN, ledit article garantit en effet le secours des autres pays membres de l’Alliance. 

L’invasion de la Géorgie par la Russie en 2008, puis l’annexion de la Crimée en 2014 ont été suivies par un renforcement de la coopération nordique (Saxi, 2019). C’est dans ce dernier contexte que la Finlande et la Suède ont pris part à d’autres activités de défense aux côtés de l’Alliance à l’instar du partenariat autour de « nouvelles opportunités » (NATO, 2024b)^[2]Consultations et échanges d’informations sécuritaires, ici relatives à la mer Baltique..

Les agissements de la Russie engendrent en effet une situation d’exposition stratégique qui incite ces États à recourir à un multilatéralisme sécuritaire étroit. Néanmoins, les perspectives de coopération plus aboutie ont longtemps été entravées par les différentes affiliations institutionnelles des quatre pays, à savoir le non-alignement adopté par la Finlande et la Suède (Saxi, 2022).

L’abandon de ce paradigme a ainsi conduit à l’adhésion de tous les Nordiques à l’OTAN. Cela augure une coopération plus formelle, basée sur des garanties de défense commune inscrites dans l’article 5 — et ce à rebours du caractère informel et non contraignant des coopérations précédentes (Iso-Markku, 2018). En l’occurrence, l’intégration totale de la Fenno-Scandinavie dans l’OTAN concrétise le projet d’une défense commune appelé de ses vœux par Thorvald Stoltenberg – néanmoins sous l’égide des États-Unis. Leur présence dans l’OTAN représente un cas de balancing, dans la mesure où la superpuissance américaine fournit une garantie de protection aux petits États nordiques.

L’entraînement de 20 000 soldats en Norvège, en Suède et au Danemark dans le cadre de l’exercice Steadfast Defender 2024 illustre ces perspectives. Plus grand exercice militaire otanien depuis la fin de la Guerre froide, Steadfast Defender 2024 est situé dans des zones jugées stratégiques par l’OTAN, dont la Finlande, la Norvège et la Suède (Garamone, 2024 ; NATO, 2024a). Une fois de plus, une exposition stratégique constitue un catalyseur d’un multilatéralisme sécuritaire renforcé en Europe, comme cela a pu être le cas lors d’événements géopolitiques majeurs telles l’invasion de la Géorgie et l’annexion de la Crimée (Edström et Westberg, 2020). 

Cette affiliation militaire commune peut toutefois soulever des interrogations quant à l’avenir du NORDEFCO. On peut prédire que le NORDEFCO perdra de son utilité au vu de cette nouvelle communauté d’alliance au sein de l’OTAN. Pour autant, il pourrait continuer de demeurer un forum de discussion, notamment pour définir des projets en lien avec l’affectation de ressources en lien avec la défense ainsi que des objectifs politiques communs, comme la Vision 2025 dont le but est « entre autres, [de] faire du NORDEFCO une plateforme pour un étroit dialogue politique, un partage d’informations et, si possible, la coordination de positions nordiques communes sur d’éventuelles situations de crise » (NORDEFCO, s. d.). D’autant que le NORDEFCO avait pour vocation de compléter l’OTAN (Britz et Westberg, 2015).

Par ailleurs, le Groupement tactique nordique, formé en 2008 dans le cadre de l’Union européenne et auquel participe déjà la Norvège (bien que non membre de l’Union), pourrait constituer un nouveau théâtre de coopération sur des volets divers, telle la prévention des conflits et des menaces. Si un exercice de « forte intensité » a eu lieu en 2010 (Carrez et Olivier, 2023, p. 480), le déploiement d’exercices similaires ne peut être exclu. Par ailleurs, le renoncement du Danemark à l’opt-out relatif à sa participation à la défense européenne^[3]À la suite d’un référendum organisé le 1er juin 2022, le Danemark s’est départi de cet opt-out.  pourrait potentiellement conduire à sa contribution à ce groupement.

Il n’en demeure pas moins que l’OTAN offre une garantie de protection plus solide et plus attractive face à la menace russe, d’autant que la construction d’une solide défense européenne demeure une pierre d’achoppement. En ce sens, le déploiement de tels groupements tactiques a pu être entravé par une faible volonté politique ainsi que des difficultés financières (EEAS – European Union, 2017).

Vers un multilatéralisme élargi par-delà les frontières de la Fenno-Scandinavie

Au-delà de ces considérations, la présence des pays fenno-scandinaves dans l’OTAN prélude à une coopération renforcée avec les trois pays baltes, à savoir l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie. Si de précédentes analyses ont envisagé une coopération nordique-baltique après la guerre froide (Wæver, 1992), d’autres ont souligné que les défis sécuritaires posés par la Russie ouvrent la voie à une plus étroite coopération entre les Nordiques et les Baltes (Saxi et al., 2020). Le fait que les pays baltes soient aussi membres de l’Alliance, renforcera leur coopération avec les pays fenno-scandinaves. De la même manière, les adhésions finlandaise et suédoise intensifieront la présence de l’OTAN dans la mer Baltique : 

« La Suède et la Finlande ont été un problème pour l’OTAN, car il y a un vide dans le flanc [Nord] et cela affaiblit l’OTAN dans le nord-est de l’Europe. La Russie n’a pas peur de petites nations comme la Finlande et la Suède, mais elle a très peur de l’OTAN parce que l’OTAN est une alliance très puissante. La Suède et la Finlande ne sont pas des nations puissantes indépendamment. En rejoignant l’OTAN, la Suède et la Finlande combleront cette lacune et rendront les pays baltes défendables d’une manière totalement différente, ce qui permettra de maintenir la Russie à une distance bien plus certaine qu’auparavant, car le niveau de dissuasion est désormais bien plus élevé » selon Stefan Olsson, chercheur en sciences politiques et député Modéré^[4]Parti de l’actuel Premier Ministre Ulf Kristersson et qui s’était déjà exprimé en faveur d’une option OTAN avant 2022.  au Parlement suédois (Bruné, 2023). 

Ces perspectives de coopérations consolidées répondent aux optiques de Jens Stoltenberg qui refuse que les relations nordiques excluent d’autres pays membres de l’OTAN. Dans ce contexte, il se réjouit déjà d’une plus grande protection des pays baltes : « C’est une bonne nouvelle si tous les pays nordiques sont membres de l’OTAN. Cela renforce et facilite la présence de l’OTAN dans la région nordique, sa capacité à défendre la région nordique et notre capacité à venir au secours de nos voisins baltes. Mais le renforcement de la coopération nordique ne doit pas constituer un risque d’entrave à l’égard des autres pays de l’OTAN » (Nordic Co-operation, 2023). Outre les pays de la mer Baltique, une coopération renforcée avec l’Allemagne, le Royaume-Uni et les États-Unis se profile (Forsberg, 2023).

Sur fond d’une situation sécuritaire détériorée en Europe, ce renouveau de la coopération nordique est révélateur d’une des facettes plurielles de la crise du multilatéralisme. D’une part, la crise du multilatéralisme est incarnée par la Russie qui fait litière de la souveraineté de ses voisins et des institutions internationales – d’où une « crise de fonctionnalité » (Ramel, 2022, p. 226) au vu de l’inefficacité des institutions multilatérales à prévenir ce conflit malgré les tentatives de négociations. En ce sens, cette crise du multilatéralisme exprimée par une guerre interétatique n’est pas sans rappeler la maxime latine inter arma silent leges.

D’autre part, la coopération nordique prouve la « résilience » du multilatéralisme sécuritaire dans le sens donné par Auriane Guilbaud, Frédéric Ramel et Franck Petiteville : « il apparaît comme résilient, capable non seulement de résister mais aussi d’inventer des formes de coopération pour répondre aux problèmes mondiaux » (Guilbaud et al., 2024). 

De fait, cette dynamique de coopération visant à consolider la sécurité des démocraties contraste avec l’unilatéralisme de « Ranger solitaire » manifesté par la Russie : « Avec la confirmation de Poutine au pouvoir, c’est le système soviétique qui prend sa revanche ». En cette période marquée par le retour de la guerre interétatique en Europe, cette analyse d’Anna Politkovskaïa (2003, p. 342) dépeint le populisme géopolitique teinté de révisionnisme incarné par la Russie s’opposant à un Occident jugé décati et en quête d’une grandeur passée après la chute du bloc soviétique en 1991, que Poutine considère comme « la plus grande catastrophe géopolitique du XXe siècle » (Carrère d’Encausse, 2017).