L’ONU, « vivante » et mise au « défi de la paix »

La plupart des livres sur la géopolitique et les organisations internationales traitent de la décomposition de l’ordre mondial sous l’angle de la guerre et du chaos qui s’installe. Votre nouveau livre s’intitule « Le défi de la paix ». N’est-ce pas un peu naïf ?

La guerre se répand (Ukraine, Gaza, Soudan, etc.), le monde se fracture. C’est précisément parce que la perspective d’une conflagration majeure se dessine, qu’il faut s’intéresser à la paix et à ce qui structure les relations internationales depuis 1945 et qui est supposé nous préserver du chaos : l’ONU et les organisations multilatérales auxquelles elle a donné naissance.

Tout aux urgences du moment, et manquant souvent de culture historique, les gouvernants et diplomates d’aujourd’hui n’ont pas toujours conscience de l’importance des enjeux liés à ces institutions mondiales. Leur appréciation des réalités est déformée par la prégnance du présent et risque de faire oublier les acquis de 80 ans de géopolitique où ces institutions ont joué, bon an mal an, leur rôle d’encadrement et de construction politique et juridique. Un danger majeur guette la planète : l’effondrement total du système multilatéral bâti en 1945 dans une sorte de fatalisme et de sous-estimation des enjeux réels. C’est pourquoi il est primordial de revenir aux fondements de l’ordre de 1945, dont l’ONU est la matrice, afin d’en mesurer le caractère exceptionnel, dû notamment aux circonstances particulièrement dramatiques de l’époque. Les équilibres, intelligents et souvent subtils, trouvés alors pour pacifier les relations internationales, et qui ont contribué à l’absence de conflit majeur mondial depuis 80 ans, ont été atteints dans la douleur. Il serait naïf de penser qu’on pourrait en élaborer de nouveaux de la cave au grenier sans avoir à payer le même prix que celui acquitté dans l’entre-deux guerres et dans les années 1940. Compte tenu des outils de destruction massive dont l’humanité s’est dotée, le risque existe, en outre, d’une sortie de route incontrôlée et peut-être irrémédiable.

Malgré l’ampleur des tensions actuelles et les blocages spectaculaires face à des crises majeures, le système onusien continue de fonctionner clopin-clopant et de résoudre toutes sortes de problèmes humanitaires. Mais pour combien de temps ? Ses organes n’ont jamais été autant sollicités et scrutés. En effet, les institutions mondiales pourraient certes prendre d’autres formes que celles que nous connaissons mais il est peu probable qu’un monde puisse exister sans elles. Il est urgent de les rénover et de mettre les gouvernements face à leurs responsabilités alors que les menaces s’accumulent sur l’architecture internationale de la paix. Ce livre a pour ambition d’éclairer ces mouvements et hésitations, de proposer une vision la plus juste possible de l’intérêt que présente l’ONU et les OI dont elle est la matrice, et de contribuer à en faire un enjeu civique et démocratique.

L’ONU est-elle à votre avis universelle ou occidentale ? En effet, on reproche souvent à la Charte de l’ONU d’être un produit occidental, comme toutes les chartes, mais vous montrez qu’en Afrique, une charte de ce type a été produite dès le XIIIe siècle…

Plusieurs faits historiques ont permis de développer l’idée que l’ONU était une création occidentale : le rôle moteur des Etats-Unis et des pays occidentaux sa création, sa qualification répandue d’« ordre libéral », les origines occidentales du droit international. Le Vieux Continent, qui a dominé pendant des centaines d’années la production de normes, les présente tout de même comme « universelles ».

Si l’ONU a la couleur de l’Occident, les rédacteurs de la Charte ont véritablement cherché à lui donner une portée universelle en recourant à des formules générales telle que celle qui ouvre le préambule : « Nous, peuples des Nations unies… ». De manière très significative, ils ont abandonné la référence traditionnelle aux « nations civilisées » qui, pendant longtemps, exprimait en réalité une sorte de « suprémacisme » occidental en permettant d’inclure ou d’exclure des pays dans le cercle des négociations ou dans la liste des membres des organisations créées. L’ONU tourne définitivement le dos à la mention de « nations civilisées » pour lui préférer la reconnaissance des droits de l’homme. En outre, la Déclaration universelle de 1948 poursuit cette ouverture en s’adressant à tous les peuples quel que soit le statut du territoire où ils vivent.

Contrairement à une idée reçue, la rédaction de chartes ou de Déclarations comme la Déclaration universelle des droits de l’homme n’est pas une tradition purement occidentale. Reconnue et étudiée par l’Organisation des Nations unies pour les sciences et la culture (Unesco), la charte de Manden a été élaborée au XIIIe siècle dans l’Empire Mandingue (Afrique de l’Ouest) à Kouroukan Fouga. Sa mise en valeur peut contribuer à universaliser le socle de textes fondant l’ordre international et l’ONU.

Avec les vagues d’indépendance, dans les années 1950, 1960, 1970, l’inspiration universelle de l’ONU est confirmée par les nouveaux Etats libérés des colonisateurs (Afrique, Asie) dont l’un des premiers gestes consiste précisément à demander l’adhésion à l’ONU. Les dirigeants de ces pays ont d’ailleurs souvent utilisés l’organisation mondiale comme caisse de résonnance de leurs légitimes revendications et de leur volonté de se libérer du joug colonial. Le poids croissant des Etats décolonisés va modifier les rapports de forces à l’Assemblée générale, lui donnant un visage très différent de ce qu’avait imaginé les Etats-Unis et leurs alliés. Les pays s’organisent pour peser, du groupe des 77 au Forum des petits Etats, Forum of small states (FOSS) créé en 2002 auxquels on doit plusieurs traités.

L’ONU offre également à l’humanité un lieu où échanger sur les grands enjeux du monde. A ce titre, elle permet de faire converger les points de vues ou, au contraire, de clarifier les divergences et les fractures. Elle crée du commun. L’universalisation est intrinsèquement liée à la nature et au fonctionnement de l’ONU.

L’ordre international, que les Occidentaux et leurs alliés pensaient maîtriser sert d’outil pour les placer face à leurs contradictions. Les pays du Sud s’approprient de plus en plus le système international comme le confirme de manière spectaculaire l’action intentée, à l’automne 2023, par l’Afrique du Sud contre Israël devant la Cour internationale de justice sur le fondement de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide pour les conséquences de la meurtrière offensive

Au sujet de la situation actuelle, vous parlez de « dérégulation du recours à la force », pouvez-vous expliquer en quelques mots ce que cela implique ?

En attaquant brutalement l’Ukraine, le 24 février 2022, la Russie a violé sans vergogne l’une des règles cardinales de la Charte de l’ONU : le non recours à la force sans autorisation du Conseil de sécurité et en l’absence de légitime défense. Elle se rend coupable du crime d’agression, l’un des crimes les plus graves des relations interétatiques, par ailleurs mentionné dans les statuts de la Cour pénale internationale, créée en 1998, parmi les principaux crimes internationaux les plus répréhensibles avec le crimes de guerre et contre l’humanité. Cette attaque frontale, inédite de la part d’un membre du 5P, a été précédée d’un long travail de sape des règles régissant le recours à la force et l’armature créé par la Charte de l’ONU.

De 1945 aux années 1990, les règles du jeu étaient claires, inscrites dans le marbre de la Charte de l’ONU. Naturellement, les pays les plus forts, usant de leur droit de veto ou de celui de leur allié, les contournaient régulièrement pour intervenir militairement dans leurs zones d’influence respectives : Moscou en Europe orientale, Washington en Amérique centrale, Paris en Afrique, Israël dans son voisinage. Entre 1945 et 2013, le nombre de conflits armés internationaux avait largement diminué (six en 2012, contre treize en 1991. Si les puissances prenaient parfois des libertés avec l’usage de la force, elles prenaient de préserver les apparences et à ne pas les enfreindre ouvertement. Après la chute de l’Union soviétique, les années 1990 montrent au contraire, et c’est le point clé, une tentative de la part des Etats-Unis d’en transformer le cadre, voire de forger autoritairement de nouvelles règles.

Sous la présidence de William Clinton, les Etats-Unis promeuvent par petite touche un élargissement des cas légitimes de recours à la force, sous la bannière du droit ou du devoir d’ingérence. Illégale et sans autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU, l’intervention de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) au Kosovo en 1999 marque une fracture — guère perçue comme telle— des relations internationales ; une fracture demeurée ouverte. Ce « recours à la force » dans des conditions non prévues par la Charte de l’ONU trouvera une réplique dans l’agression américaine contre l’Irak en 2003, cette fois sans le soutien de Paris. Le contournement des règles de la Charte est flagrant : aucune des deux conditions du recours légitime à la guerre n’est réunie : pas de légitime défense, pas de mandat du Conseil de sécurité.

Quelle est, désormais, la règle du jeu ? Plus récemment, et moins remarqué, le bombardement illégal d’installations chimiques syriennes par les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni, le 13 avril 2018, la réprobation du secrétaire général de l’ONU et celle de l’Union africaine. Sans concertation et la clarification des principes, le débat demeurera le simple jouet des rapports de forces et des appréciations, plus ou moins subjectives des uns et des autres. « Avons-nous utilisé le tournant de 1989, s’interroge le diplomate libanais Ghassan Salamé, pour conforter cette armature, en respecter les règles, la compléter par de nouveaux accords ? Il y eut de vrais motifs d’espoir : signature d’accords d’interdiction des armes chimiques et biologiques, traité d’interdiction des mines antipersonnel, création de la CPI (…). Mais dans l’ensemble la réponse ne peut-être que négative : (…) C’est bien à une dérégulation de la force, souvent initiée par les puissances les plus grandes que nous avons assisté ».

Vous posez la question « les organisations internationales ont-elles une idéologie ? », comment y répondez-vous, concernant l’ONU et ses agences ?

Souvent accusées d’impuissance face aux grandes crises internationales, les OI doivent aujourd’hui répondre aux reproches exactement contraires. L’ONU et ses agences, pourtant tenus par les traités et règlements qui les fondent, outrepasseraient leur mandat pour développer leur propre vision du monde en se serrant les coudes pour l’imposer. Leur pratique quotidienne et leurs actions sur leur terrain les conduiraient à se substituer aux responsables politiques, au nom notamment des impératifs liés aux droits de l’homme. Leur dynamique aurait créé un univers incontrôlé, voire une idéologie spécifique sans le consentement des Etats. Mais la contradiction n’est qu’apparente.

Les OI sont, en principe, dépendantes du principe de spécialité qui les contraint à demeurer dans le périmètre de compétences qui leur est attribué par les Etats. Pourtant, on constate, en pratique, que, souvent au fil du temps et pour résoudre des problèmes imprévus, les OI acquièrent d’elles-mêmes de nouvelles compétences. Il s’agit souvent d’extensions logiques, un type d’action découlant mécaniquement d’un autre. Par exemple, l’Organisation météorologique internationale a étendu son rôle à la l’hydrologie et à la surveillance du climat. Elle visait à l’origine à « instaurer une coopération entre les services météorologiques et les services hydrologiques, à encourager la recherche et la formation en météorologie et à développer l’utilisation de la météorologie au profit d’autres secteurs tels que l’aviation, la navigation maritime, l’agriculture et la gestion des ressources en eau. ». Ce fonctionnement en circuit produirait, selon certains observateurs une pensée politique, une véritable idéologie.

Les OI ont reçu pour mandat de contribuer à organiser le monde et de faciliter la tâche des Etats en les déchargeant de certaines missions qu’elles sont supposées mieux assurer qu’eux grâce à la maîtrise de coopération technique transnationale. Elles affichent la volonté de promouvoir une éthique globale autour d’objectifs communs comme les Objectifs de développement durable (ODD) souvent cités en référence. Les extensions de mandat sont observées et la plupart du temps explicitement consenties par les Etats. Les extensions de mandat sont définies et acceptées par les conseils d’administration des OI où siègent les gouvernements. Ceux-ci y voient une manière de se décharger de certains problèmes en les confiant à des OI qui développent une forme de technicité. Le caractère précisément technique, et a priori non politique, rassure les gouvernements. Mais on voit aussi, par exemple, dans ce que les politistes Vincent Pouliot et Jean-Philippe Thérien nomment le « processus d’expansion de la gouvernance mondiale », un « bricolage de pratiques », formalisé par des études techniques aboutit à la création de concepts qui peuvent avoir des effets opérationnels comme « développement durable » ou « protection des civils » pour ne prendre que les plus courants. Ils soulignent le rôle déterminant des experts et des modèles économétriques ou mathématiques. Le cadre global d’indicateurs permettant d’évaluer les Objectifs de développement durable ne serait pas neutre. Les décideurs ne devraient pas tant « chérir ce que nous mesurons » que « mesurer ce que nous chérissons » écrivent-ils à la suite de Navi Pillay, ancienne directrice du Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme.

On assiste à un processus contradictoire où les OI, dans le feu de l’action, promeuvent des coopérations transnationales tandis que les Etats, qui conservent le contrôle politique, suivent avec une attention plus ou moins soutenue ces développements. Quoi qu’on en pense sur le fond, ces tensions traduisent un doute sur la légitimité de ce que font les OI et le manque de débats et de contrôle démocratique, au sein de chaque pays, sur ce que font les gouvernements sur la scène internationale. Une plus grande transparence et des comptes rendus d’action plus fréquents et plus clairs devant les Parlement éviteraient peut-être ces crispations.

Vous montrez que loin d’être une coquille vide ou une vieille structure bureaucratique et desséchée, l’ONU est « vivante », pouvez-vous donner quelques exemples ?

Souvent perçue comme une grosse machine bureaucratique, l’ONU démontre une étonnante capacité d’adaptation et de créativité qui confirme l’intuition de ses fondateurs : elle n’est pas que la somme de ses membres, elle est un espace indispensable au traitement des affaires du monde et elle évolue avec lui. Dans de nombreux secteurs comme le développement, la santé, l’éducation, les migrations et les réfugiés ou la culture, le travail est réel et concret comme le symbolise la vaccination contre la polio des enfants de Gaza malgré les bombardements.. Même dans le secteur de la paix et de la sécurité, l’organisation fonctionne et produit de la régulation. Evidemment, son échec dans des guerres et crises majeures comme la Syrie, l’Ukraine ou Gaza font passer cette contribution aux équilibres mondiaux au second plan, en Afrique ou à Haïti par exemple. L’ONU s’adapte et innove : depuis 2022, à l’initiative du Liechstenstein, l’Assemblée générale a adopté par consensus une résolution qui oblige tout 5P utilisant son privilège de venir s’expliquer devant elle. C’est la première fois que le « parlement » de l’ONU se saisit et débat de cette procédure. Alors qu’ils n’y sont pas obligés, les 5P concernés se prêtent volontiers à l’exercice. L’Assemblée générale, par ses votes sur les sujets clés, fournit une photo, souvent très éclairante, des nouveaux rapports mondiaux et des lignes de clivage.

Les OI font par ailleurs preuve d’une capacité d’adaptation insoupçonnée comme les événements récents l’ont démontré. Si le terrorisme n’est pas prévu par la Charte de l’ONU, elle contribue à la lutte contre le terrorisme international, même si la définition du phénomène ne fait pas consensus. L’ONU a élaboré treize conventions internationales qui fournissent le cadre juridique mondial pour combattre le terrorisme. Conçus avec l’expertise de certaines institutions spécialisées, comme l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), l’Organisation maritime internationale (OMI) et l’AIEA pour les questions nucléaires, ces textes prennent en compte l’évolution des menaces, comme le nucléaire avec l’adoption de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire de 2007. Après les attentats du 11-Septembre, le Conseil de sécurité crée le Comité contre le terrorisme, chargé de recevoir et d’analyser les rapports que tous les Etats membres sont tenus de lui adresser sur les mesures qu’ils ont prises pour se conformer à l’obligation d’éliminer le financement du terrorisme.

Un autre sujet de préoccupation imprévu en 1945 est pris en charge par l’ONU : l’environnement depuis le premier sommet sur l’environnement en 1972 à Stockholm. Vingt ans après, à Rio en 1992, le Sommet de la Terre voit la conclusion de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), qui vise à limiter les rejets dans l’atmosphère. Celle-ci va lancer les célèbres COP (conférence of parties ou conférence des Etats partis en français) qui actualisent et approfondissent les discussions et les dispositifs de lutte pour la préservation du climat.

Les Nations unies s’emparent de tous les sujets qui préoccupent les populations attachées à l’environnement, à la santé mais aussi aux libertés. Ainsi a été adopté le Traité sur la haute mer au printemps 2022. L’accord conclu par les délégués de la Conférence intergouvernementale sur la biodiversité marine des zones situées au-delà de la juridiction nationale (BBNJ) est l’aboutissement de près de deux décennies de pourparlers facilités par l’ONU qui ont débuté en 2004. Ce cadre juridique placerait 30% des océans du monde dans des zones protégées, consacrerait plus d’argent à la conservation marine et couvrirait l’accès et l’utilisation des ressources génétiques marines.

Par ailleurs, à l’initiative des Etats-Unis, soutenus par 120 pays, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté sans vote le 21 mars 2024 un projet de résolution novateur sur l’intelligence artificielle (IA), intitulé « Saisir les possibilités offertes par des systèmes d’intelligence artificielle sûrs, sécurisés et dignes de confiance pour le développement durable ».