Les Suds dans la gouvernance économique

1. La CNUCED, une instance Nord-Sud pour renégocier le système économique multilatéral

En 2024, la CNUCED fêtait son soixantième anniversaire sans tambour, ni trompette. Créée à la demande du jeune groupe des 77 pays en développement (G77) et malgré les réticences des États-Unis et de l’URSS, elle avait pourtant constitué le principal forum des négociations économiques Nord-Sud pendant les années 1960-1970. L’objectif de la CNUCED était ambitieux. Il partait de l’analyse établie par son secrétaire général, Raúl Prebisch, et par les représentants du G77, suivant laquelle le libre-échange ne permettait pas aux pays producteurs de matières premières de retirer des gains du commerce international suffisants à leur développement. Dans un contexte de fortes inégalités mondiales causées par les séquelles des colonisations et par l’accélération de la croissance dans les pays industriels, le G77 avait pour objectif de réformer les règles et le fonctionnement des organisations internationales structurant l’économie mondiale. La CNUCED fournit une opportunité nouvelle d’y intégrer l’impératif de développement. (Bockman, 2015; Garavini, 2012; Kott, 2021; Muschik, 2022; Perron 2015; Toye, 2014)

Le rôle de la CNUCED n’était pas opérationnel mais diplomatique, intellectuel et technique. Cet organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) devait se tenir tous les quatre ans pour une négociation générale sur les politiques économiques multilatérales. Un Conseil du commerce et du développement ainsi qu’un secrétariat furent également mis en place afin de préparer les conférences quadriennales et de suivre la mise en œuvre de leurs décisions. En ce sens, la CNUCED constituait une instance permanente de débats, permettant d’y déplacer les négociations qui se tenaient jusqu’alors exclusivement dans les conseils d’institutions dominées par les pays occidentaux. À la différence du FMI et de la Banque mondiale, la CNUCED adoptait, dans son processus de décision, le principe égalitaire d’une voix par État. Ce cadre innovant fournit une enceinte de réunion rythmée par une alternance entre coopération sur le développement et confrontation Nord-Sud. Pour sa part, le secrétariat abrita une activité débordante pour produire de nouvelles connaissances croisant économie du développement et économie internationale, puis à partir des années 1970 pour fournir une assistance technique à ses États membres. Les productions de la CNUCED furent ainsi une source d’inspiration et parfois une base de négociation pour le G77, par ailleurs autonome dans la constitution de ses programmes d’action. (Toye et Toye, 2004)

Pour autant, la mise en œuvre des décisions des conférences demeura une problématique centrale de l’organe. En effet, comment faire accepter aux pays du Nord des résolutions non contraignantes votées, certes à la majorité des États membres, mais souvent sans leur accord ? De plus, comment pousser des institutions telles que le GATT, la Banque mondiale et le FMI à accepter les réformes, parfois profondes, demandées par le G77 à travers la CNUCED ? Du fait de ce frein structurel, la CNUCED a fait l’objet d’amères critiques quant à son inefficacité. Nombre de participants du Nord comme du Sud se sont ainsi montrés frustrés par l’âpreté des débats, par la durée des conférences et par la lenteur de mise en œuvre des décisions. Instance de coopération pendant les années 1960, elle s’est transformée en lieu de confrontation pendant les années 1970 et 1980, avant de perdre son rôle pendant les années 1990 en substituant à l’objectif de négociation celui de construction du consensus. (Toye, 2014)

2. Le FMI, une organisation monétaire contestée

La cible principale du G77 et de la CNUCED était bien sûr le GATT, un secrétariat genevois chargé d’organiser des négociations commerciales entre ses États-membres. Pour autant, le FMI et la Banque mondiale furent aussi visés. Créé à la suite des accords de Bretton Woods (juillet 1944), le FMI était une structure de paiements multilatéraux qui devait faciliter les échanges de devises et aider les États membres connaissant des difficultés de court terme avec leurs réserves de changes. Par ces mesures stabilisatrices, le rôle du FMI était de permettre l’existence d’un système monétaire international de changes fixes basé sur l’or et le dollar, capable de soutenir la croissance du commerce mondial. Du fait des difficultés économiques de l’après-guerre, un tel système ne put être mis en œuvre qu’à la fin des années 1950 avec le passage à la convertibilité générale des monnaies des membres du FMI. (James, 1996; McKenzie, 2020)

Dans ce cadre, le FMI fit l’objet de deux grandes critiques. La première avait trait à la pertinence des politiques du Fonds dans les pays en développement pendant les années 1950. Ses pratiques disciplinaires avaient été dénoncées par plusieurs gouvernements latino-américains qui, pour la première fois, s’étaient vu imposer des conditionnalités pour avoir accès aux crédits du Fonds. Au Chili, en Bolivie ou encore au Paraguay, l’institution exigea l’adoption de mesures fiscales et bancaires destinées à contrôler l’inflation en préalable du versement de la totalité des crédits destinés aux États-membres en difficulté. Ces politiques, censées assurer la stabilité nécessaire à la participation au système monétaire international, furent critiquées par nombre d’économistes latino-américains comme étant des facteurs de ralentissement de la croissance qui déstabiliseraient les économies en développement plutôt que de soutenir leur commerce extérieur. (Babb, 2007; Boianovsky 2012; Fajardo 2022)

La seconde critique portait sur le rôle du FMI dans la gouvernance monétaire internationale pendant les années 1960. Pour les principaux pays développés, les ressources du Fonds étaient insuffisantes pour contrer les flux spéculatifs croissants qui avaient attaqué le dollar à partir du passage à la convertibilité générale des monnaies. En 1961, un groupe de dix pays riches, le G10, avait ainsi pris l’initiative de créer des mécanismes d’entraide en partie soutenus par le FMI mais gérés uniquement suivant leurs besoins. Du côté des pays en développement, cette gestion exclusivement occidentale du système monétaire international suscita un concert de protestations quant au caractère non démocratique de la coopération monétaire internationale et du FMI. De fait, la répartition des parts sociales au sein des deux Conseils du Fonds donnaient aux États-membres un poids équivalent à leur part dans l’économie et les échanges mondiaux, laissant donc théoriquement à la grande majorité des membres une portion congrue dans sa gouvernance. (Eichengreen, 1996, Feiertag, 2006; James, 1996; Yago, Asai et Itoh, 2015)

La question en était là lorsque la première CNUCED eut lieu à Genève. En théorie, la Conférence n’avait pas de compétence dans le domaine monétaire. Toutefois, Raúl Prebisch, ancien fondateur de la Banque centrale d’Argentine, utilisa les travaux préparatoires de la Conférence pour faire le lien entre les revenus insuffisants retirés du commerce international par les pays producteurs de matières premières et l’inadéquation de leurs réserves de changes pour financer les importations nécessaires à leur développement. Une habile résolution portée l’économiste sri-lankais Gamani Corea permit de confirmer que les enjeux monétaires figureraient bien dans le programme de travail du secrétariat de la CNUCED pour les quatre années suivantes. Le FMI, pourtant non contraint par les décisions des Nations Unies, se trouva ainsi plongé dans les remous politiques causés par les décolonisations et par l’avènement du développement comme thème principal du travail des Nations Unies. Comment réagirait-il à ce contexte nouveau et à l’apparition d’une nouvelle instance qui semblait par trop critique vis-à-vis de son fonctionnement ? Telle était l’une des interrogations qui animait les bureaux du Fonds en 1964.

3. L’autre côté de la pièce. Problématique, méthode et sources de la thèse

À travers l’étude des relations entre la CNUCED et le FMI, l’enjeu de ma thèse a été de comprendre comment les Suds avaient utilisé les rouages du système multilatéral pour négocier face au Nord et gagner une influence nouvelle dans la gouvernance monétaire et financière internationale. J’ai ainsi retracé les discussions parallèles ayant animé les enceintes multilatérales dans ces domaines en portant une attention première aux interventions des membres du G77, aux analyses des économistes des Suds et à la façon dont les administrations de la CNUCED et du FMI avaient servi tantôt de relais, tantôt d’émetteurs des idées servant les intérêts des Suds. À l’inverse de l’immense majorité des travaux en histoire financière internationale, je me suis focalisé sur les acteurs et stratégies des Suds afin de combattre le processus d’invisibilisation de leurs idées et de leurs influences dans les organisations économiques multilatérales. Les organisations internationales, ici étudiées en tant que forums de négociations, qu’actrices politiques et que productrices de savoirs économiques, ont également servi d’observatoire pour mieux comprendre l’évolution des flux financiers entre Nord et Sud, à une période de reprise de la mondialisation financière. Cette thèse se situe ainsi au croisement de l’histoire des relations internationales, de l’histoire économique et de l’histoire de la pensée économique.

Ces sujets étant hautement sensibles sur le plan idéologique, j’ai pris le parti de laisser de côté ce type d’analyses et de faire parler les archives. Je me suis ainsi appuyé sur les archives de plusieurs organisations internationales (Banque mondiale, FMI, OCDE, ONU à Genève et à New York), sur les archives des ministères français des Affaires étrangères (La Courneuve) et de l’Économie et des Finances (Savigny-le-Temple), sur les archives de la Commission trilatérale ainsi que sur les papiers d’économistes contenus dans les archives de l’Union européenne et les bibliothèques des universités Duke et Yale.

4. Principaux résultats de la thèse

Cette thèse est parvenue à plusieurs conclusions majeures portant à la fois sur le fonctionnement du G77 et de la CNUCED et sur l’évolution du FMI sous l’influence des idées débattues au sein de la CNUCED. Elle a également dégagé de nouvelles perspectives sur les changements et la privatisation des flux financiers internationaux entre Nord et Sud.

1. Les idées persistantes d’une fragile coalition des Suds

En 1979, le président tanzanien Julius Nyerere, une figure du non-alignement, déclara que le G77 était avant tout une « unité d’opposition » face au Nord. Cette analyse était alors associée aux divisions qui traversaient la coalition après les chocs pétroliers. À l’issue de cette thèse, il apparaît que le G77 fut dès l’origine traversé par de telles fractures malgré les discours célébrant hier l’unité du « tiers-monde ». Paradoxalement, les contradictions internes participèrent à l’influence du groupe en permettant une répartition des rôles entre pays dits « radicaux » porteurs de nouvelles propositions et pays dits « modérés » à l’origine des compromis avec le Nord. (Orange-Leroy, 2022, 2023; Thornton 2021)

Les diplomates du G77 purent s’appuyer sur le secrétariat de la CNUCED pour co-produire un programme général afin de négocier un système économique international plus équitable pour les pays en développement. Ce programme visait 1° un commerce rémunérateur pour les producteurs de matières premières, 2° des flux financiers Nord-Sud accrus et durables pour diversifier et industrialiser leurs productions, 3° un système monétaire international juste et stabilisateur. Ce programme aboutit en 1974 à la célèbre déclaration de l’AGNU sur l’établissement d’un Nouvel ordre économique international (NOEI).

Les idées du NOEI connaissent actuellement un regain d’intérêt à l’ONU. Étonnamment, une part notable des idées du NOEI était déjà obsolète en 1974. Leur emploi servit, et sert encore, soit de marqueur politique pour réunir le G77, soit de levier de négociation pour obtenir des concessions du Nord.

2. Le jeu multilatéral à l’origine du tournant du FMI vers le développement

La conclusion principale de cette thèse est que, pendant les années 1960-1970, les diplomates, économistes et banquiers centraux des pays du G77 eurent, grâce à la CNUCED, une influence politique et intellectuelle sur le FMI. Les propositions du G77 arrivèrent à un moment de renégociation du système de Bretton Woods qui provoqua des tensions entre les États-Unis et l’Europe. Pendant les années 1960 et la première moitié des années 1970, la direction du FMI cherchait donc de nouveaux appuis politiques dans une période de turbulence où le Fonds se mit également en quête d’un nouveau rôle, plus financier et moins monétaire. Dans ces circonstances politiques exceptionnelles, le FMI réforma ses mécanismes de crédits en réponse aux besoins des pays en développement. Les pressions du G77 et les efforts intellectuels des experts de la CNUCED auprès des économistes du FMI convainquirent le Fonds d’adapter ses politiques. Jusqu’alors focalisé sur les crédits à court terme, le FMI commença à prêter à long terme, en particulier aux pays producteurs de matières premières touchés par les chocs pétroliers. Malgré son indépendance formelle, le Fonds fut donc entraîné dans le tournant vers le développement que connut l’ensemble du système des Nations Unies pendant les années 1960- 1970. Cette évolution fut en partie contre-carrée pendant les années 1980 marquées par le tournant du « Consensus de Washington » et par la « contre-révolution » de l’économie du développement. (Basosi et Campus, 2020; Toye, 2018)

         Cette conclusion pousse à réfléchir à trois points : 1. La relation entre FMI et pays des Suds ne se limite pas à une relation descendante dans le cadre de programmes de stabilisation. La participation des Suds modifie aussi l’organisation internationale. 2. L’influence individuelle et collective des États des Suds ne peut s’analyser de la même manière que celle des gouvernements du Nord. L’usage répété de canaux multilatéraux parallèles et le recours à l’expertise constituent des outils d’influence discrets mais efficaces. 3. Ces évolutions suggèrent que les politiques du FMI connaissent un mouvement de balancier entre des périodes rigoristes et d’autres plus accommodantes vis-à-vis des États membres. L’adoption récente de plusieurs mécanismes en faveur des pays des Suds peut ainsi être interprétée comme un mouvement similaire, contrastant avec l’austérité des approches adoptées par le Fonds pendant les années 2010.

3. Les Suds, acteurs de la mondialisation financière

Enfin, l’analyse des négociations sur les flux de capitaux publics et privés entre Nord et Sud a montré que l’aide au développement était largement réclamée par les membres du G77, suivant des modalités adaptées. Cette thèse a cependant mis en lumière l’existence d’une « crise de l’aide au développement » à la fin des années 1960, liée à la chute des aides américaine et britannique. À l’instar des pays cherchant actuellement des sources de financement alternatives après la fermeture de l’USAID, la crise de l’aide au développement amorça la privatisation des flux monétaires et financiers Nord-Sud, accélérée ensuite par les chocs pétroliers. Les problèmes croissants d’endettement qui en découlèrent furent à l’origine de propositions émises à la CNUCED pour mécanismes multilatéraux de renégociation des dettes que l’on voit désormais ressortir à la suite de l’endettement massif des Suds causé par la crise de la Covid-19. L’écho des interrogations d’hier sur la manière de gérer la mondialisation financière pour la mettre au service du développement résonne donc encore dans les enceintes multilatérales. (Orange-Leroy, 2020; Deforge et Lemoine 2021; Drach 2022)