OIM, crises et la migration environnementale

La division Migration, environnement et changement climatique de l’OIM, tiraillée entre des crises à plusieurs horizons temporels

En mars 2020, la pandémie de COVID-19 plonge la planète dans une crise sans précédent, que le directeur général de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), António Vitorino, nommera l’un des plus grands défis de notre époque. Pendant cette période sombre, tous les regards sont tournés vers l’Organisation mondiale de la santé (OMS) qui apparaît au premier plan dans la gestion de la crise sanitaire. Au même moment, la division Migration, environnement et changement climatique (MECC)^[1]MECC a récemment changé de nom (début 2023) pour devenir la Division Migration, environnement, changement climatique et réduction des risques (MECR) de l’OIM. de l’OIM, dont le mandat est de « superviser, de soutenir et de coordonner l’élaboration d’orientations politiques pour les activités ayant une dimension liée aux migrations, à l’environnement et aux changements climatiques », se retrouve en seconde ligne pour faire face à la crise sanitaire et est contrainte d’œuvrer dans ces circonstances difficiles. L’enjeu crucial de la migration environnementale persiste malgré l’irruption de la crise sanitaire. Le rapprochement entre l’agenda du MECC et celui de la santé soulève la question de la manière dont cette organisation a profité de la crise internationale du COVID-19 pour élargir son mandat. Plus généralement, quelles sont les réponses politiques, les dynamiques de changement, de conservation et d’adaptation de son mandat en période de crise ? Certaines OI ont un mandat au cœur de la crise et d’autres non. Comment ces dernières parviennent-elles à rester actives et à ne pas être oubliées ?^[2]Pour plus de détails, voir : Lucile Maertens. First Things First! – Lucile Maertens. s. d. Disponible à : https://lucilemaertens.com/first-things-first/ [Consulté le 28 novembre 2023]. Pour répondre à ces questionnements, il est nécessaire d’étudier le développement historique de l’organisation, y compris les événements et les acteurs qui ont façonné ses règles et ses normes et de pénétrer à l’intérieur de la « boîte noire » (Louis & Maertens, 2014, p. 187) des OI. Avec l’augmentation de la fréquence des crises internationales, cet article aborde un sujet d’actualité et devrait ajouter une pierre à l’édifice de la compréhension des actions des OI face aux crises.

Cette étude, issue d’un mémoire intitulé Les crises internationales comme opportunités pour les organisations internationales : Une analyse de l’évolution de la Division Migration, environnement et changement climatique de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) pendant la pandémie de COVID-19, examine l’évolution de la division MECC de l’OIM pendant la pandémie de COVID-19. Basée sur quatre entretiens avec des employés de la division et l’analyse d’une trentaine de documents produits pendant la crise, cette recherche utilise la triangulation des données pour fournir une analyse approfondie de l’action de MECC pendant la pandémie. Cet article explore d’abord les pratiques de la division face à la pandémie, puis examine les facteurs qui ont stimulé ou entravé la stratégie de MECC, concluant par une réflexion sur le bilan post-crise de la division.

L’adaptation de la division MECC au contexte pandémique, des pratiques propres pour faire évoluer son mandat

La division a dû s’adapter rapidement au contexte virtuel lors du début de la crise de COVID-19 en mars 2020. Bien que confrontée à des défis initiaux dus au manque de méthodologies adaptées, elle a réussi à maintenir ses activités de recherche. Les premiers mois ont créé de l’incertitude au sein de l’équipe, remettant en question la pertinence de son travail. La division, en pleine croissance au début de la pandémie, a réorienté ses priorités pour s’aligner sur le nouveau contexte mondial. Malgré le report des dialogues internationaux sur les migrations et l’environnement, ainsi qu’un désintérêt général pour ses domaines de prédilection, elle a utilisé des technologies de communication telles que la vidéoconférence pour maintenir le contact et a adapté ses activités de terrain en organisant des formations et des événements virtuels.

Dans des contextes difficiles, les acteurs non prioritaires mettent en œuvre diverses pratiques pour avancer dans leurs programmes, maintenir leur pertinence et, dans certains cas, élargir leur mandat.

Se lier à la crise

Pendant la pandémie, MECC s’est focalisé sur les liens entre migration, environnement et COVID-19. Initialement, l’absence de relations claires entre ces thèmes a nécessité une recherche approfondie. Une réflexion a émergé, conduisant à une exploration de ce que les chercheurs observaient sur le terrain dans les domaines de la migration, de l’environnement et du changement climatique pendant la pandémie et d’en tirer des lignes d’actions prioritaires. Cette phase a donné lieu à un appel à contributions scientifiques et à un blog rédigé par des experts, examinant ces connexions. La publication ultérieure d’une infographie, élaborée par les spécialistes thématiques régionaux de la division, a synthétisé les thèmes du blog, détaillant les liens entre migration, climat et COVID-19. Selon un enquêté, cette infographie représente une « version distillée » reflétant les objectifs et priorités d’action de la division MECC, renforçant ainsi la conscience de son rôle crucial.

Rendre public ses actions

De manière générale, la division n’a pas cherché pas à dissimuler ses nouvelles activités. Au contraire, elle a plutôt souhaité mettre en valeur, rendre visible ses actions et l’élargissement de son mandat dans le contexte de la crise, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’OIM. Il est important de souligner que les questions traitées par la division ne sont, pour la plupart, pas controversées. Ainsi, il n’était pas nécessaire de cacher les liaisons entre son mandat et celui de la pandémie de COVID-19 car il n’y avait pas d’enjeu politique réel. Contrairement à ce que les théories sur la dépolitisation pourraient suggérer (notamment les travaux de Pécoud, 2018), MECC a plutôt été encouragée par les autres divisions à continuer à travailler sur la compréhension et le développement des liens avec le thème de la santé, car tout le monde avait besoin de ces informations.

Créer des partenariats

Selon Littoz-Monnet (2017, p.588), le recours à l’expertise externe s’avère être une stratégie efficace pour justifier l’extension de la prise de décision technocratique vers de nouveaux domaines. Louis et Maertens (2021) soutiennent que les organisations internationales, en ayant recours à une expertise externe, tendent à dépolitiser leurs actions et à déléguer la responsabilité de la création de nouveaux liens. Pour MECC, l’établissement de nouveaux partenariats a permis de maintenir son rôle sans empiéter sur les compétences d’autres acteurs, évitant ainsi une compétition inutile. Pour ce faire, la division a collaboré avec des experts indépendants de haut niveau et a forgé des partenariats avec des institutions telles que la division santé de l’OIM, l’OMS, The Lancet et des chercheurs universitaires éminents, renforçant ainsi sa légitimité. Cette démarche a propulsé l’équipe de la division au cœur de la recherche sur le lien avec la santé, consolidant sa crédibilité politique dans un nouveau domaine et écartant la politisation des débats dans le contexte très disputé et controversé de la pandémie de COVID-19.

Adopter une approche transversale

Face à l’acceptation de son retrait momentané et à des contraintes budgétaires, la division a choisi de se concentrer sur la promotion d’une approche transversale. Cette approche était destinée à l’ensemble des divisions au sein de l’OIM, les encourageant ainsi à intégrer la question du climat dans leurs réponses d’urgence à la pandémie. En tant qu’organisation de deuxième ligne, la division cherchait à définir un rôle unique qui ne ferait pas double emploi avec les efforts d’autres divisions et éviterait toute compétition. L’approche holistique adoptée visait à légitimer l’importance de son action, initialement orientée vers le développement, dans le contexte humanitaire. Les résultats de cette pratique de « mainstreaming » ont été mitigés, une experte la décrivant comme un effort laborieux avec peu de succès. Cependant, elle souligne que cela a représenté une opportunité de lancer une nouvelle méthode et de gagner en visibilité à l’échelle mondiale. Elle affirme également que l’approche transversale est aujourd’hui l’une des priorités majeures de la division.

Les Facteurs catalyseurs et obstructifs de la stratégie de réponse

Plusieurs facteurs ont joué un rôle déterminant dans l’adaptation de la division MECC à la crise pandémique. Tout d’abord, un leadership orienté vers la politique et la recherche plutôt que sur l’aspect opérationnel a été identifié comme un élément clé. Selon les travaux de nombreux chercheurs (voir Crozier & Friedberg, 1992 ; Brockner & James, 2008 ; Kille, 2013 et Louis & Maertens, 2014), le profil de la personne en charge d’une organisation ou d’une division peut influencer l’évolution du mandat en cas de crise, et cela peut avoir des conséquences significatives selon la stratégie adoptée. Aussi, la division a été confrontée à un déficit de capacité bureaucratique. Avec un secrétariat numériquement restreint, pas plus d’une douzaine de collaborateurs et collaboratrices, et un manque d’expérience dans la gestion de crises de cette ampleur, les employés de la division n’avaient pas les outils nécessaires pour élaborer des stratégies de réponse efficaces.

Par ailleurs, la division MECC a été largement négligée par les États membres, plongés dans la gestion immédiate de la crise, ce qui rejoint les conclusions de Debre & Dijkstra (2021), Olsson & Verbeek (2018) et Zaccaria (2023). Ces études mettent en lumière que, face à l’urgence de la crise, les États, focalisés sur la gestion nationale, ont peu de temps pour examiner attentivement les activités des OI, leur accordant ainsi une plus grande latitude pour prendre des initiatives indépendantes. Malgré la considérable autonomie dont elle a bénéficié, la division a toutefois été entravée par un déficit financier important. En se basant sur la demande des États membres pour ses projets, elle n’a pas obtenu de nouveaux financements pendant la pandémie. Déjà confrontée à un manque de fonds avant la crise, elle n’a pas pu rediriger ses ressources vers la résolution de la crise, constituant une limite déterminante pour la continuité de ses activités. Les moindres ressources disponibles au sein de l’OIM ont été priorisées pour répondre à l’urgence de la crise plutôt qu’au travail de développement. Dans ce contexte, la capacité de la division MECC à mettre en œuvre rapidement de nouvelles initiatives liées à son mandat a clairement été impactée.

En outre, la durée perçue de la crise a joué un rôle essentiel sur la réponse de la division. En effet, si l’on compare la crise du COVID-19 à la crise climatique, la pression temporelle – caractérisée par Olsson & Verbeek (2013) par le stress supplémentaire et l’urgence de répondre rapidement et efficacement à une situation en évolution qui évolue vite – présente des différences significatives. Le degré de pression temporelle perçu pendant la pandémie est nettement plus élevé que celui associé à la crise climatique, qui s’étale sur plus d’un demi-siècle. Farrell & Newman (2010), Fioretos (2011) et Van der Heijden (2011) soulignent unanimement que la temporalité de la crise exerce une influence majeure sur les réactions. La pandémie, perçue comme de courte durée, a induit une focalisation sur la réponse immédiate, tandis que l’idée d’un retour à la normale a potentiellement engendré un effet démotivant et une diminution de l’engagement envers la crise.

Ces variables interconnectées expliquent les facteurs catalyseurs et obstructifs engendrés par la pandémie dans l’adaptation de la division MECC. Elles soulignent la complexité des dynamiques organisationnelles en période de crise et la nécessité de prendre en compte ces multiples influences pour une compréhension approfondie des réponses des OI.

Quel bilan de la crise du COVID-19 pour la division MECC ?

Le bilan des bénéfices de la crise du COVID-19 pour la division MECC est mitigé. Bien que la pandémie n’ait pas directement contribué à son succès post-crise, des facteurs tels que le travail intensif du gouvernement américain sur les migrations environnementales, l’augmentation du financement et de la visibilité, ainsi que l’arrivée de nouveaux leaders influents sur les questions environnementales, semblent avoir été des moteurs de cette réussite. La crise a également révélé que la division, jeune et dépourvue d’un portefeuille solide au départ, a développé de nouvelles compétences et outils, jetant ainsi les bases d’une réponse plus solide à des crises futures. En effet, selon Rixen & al. (2016), les institutions ont tendance à se consolider au fil du temps, ce qui permet d’acquérir une expérience interne plus large au fur et à mesure.

L’analyse, s’alignant sur les résultats de Mahoney et Thelen (2010), met aussi en évidence la nature graduelle plutôt que radicale des changements de mandat au sein des OI, avec des ajustements mineurs qui, accumulés, peuvent entraîner une transformation substantielle. En tentant d’intégrer la crise dans son mandat, la division MECC visait à maintenir sa pertinence au sein de l’OIM plutôt qu’à une expansion directe. Cependant, cette stratégie a conduit à un glissement de mission. Bien que le détour vers la santé ait été pris, il semble davantage motivé par la nécessité d’éviter l’oubli que par une réelle intention d’exploiter la crise pour étendre le mandat, nécessitant ainsi une discussion approfondie de la théorie de l’extension du mandat, comme abordée par Kreuder-Sonnen & Tantow (2021), Hall (2015 ; 2016), et Littoz-Monnet (2017).

La crise du coronavirus offre une occasion captivante d’observer la réaction des OI face à un choc exogène de courte durée. Dans ce contexte, le timing se révèle être un élément crucial, et la différence temporelle entre les OI axées sur le court terme et celles axées sur le long terme joue un rôle significatif dans leurs réponses, comme l’ont souligné Kimber et Maertens (2021). La division MECC a fait le choix stratégique de se retirer temporairement, reconnaissant qu’elle ne possédait ni l’autorité ni la légitimité nécessaire pour intervenir efficacement dans des situations humanitaires d’urgence. Ainsi reléguée au second plan, elle a dû attendre une accalmie, illustrant son positionnement médian entre les opérations humanitaires d’urgence et le développement à long terme. Ce cas d’étude incite à examiner attentivement les variations temporelles entre les domaines de l’humanitaire et du développement au sein des OI, soulignant également les disparités d’expérience temporelle entre les différentes divisions d’une même institution.