Les coalitions africaines

Créée en 2002, l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) est un mécanisme de sécurité collective qui vise à transformer l’Union africaine (UA), en acteur majeur de la paix et de la sécurité en Afrique. L’APSA se compose du Conseil de paix et de sécurité (CPS), organe de décision politique de l’UA, soutenu par cinq composantes : le Comité d’état-major, la Force africaine en attente (FAA), le système d’alerte précoce, le panel des sages et le fonds pour la paix. L’APSA est l’expression d’un multilatéralisme régionalisé (Gnanguênon, 2010) s’inscrivant dans le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, consacré aux accords régionaux, et dont les Communautés économiques régionales (CERs)/Mécanismes régionaux constituent des piliers, à l’image de la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), ou de la Communauté de développement de l’Afrique Australe (SADC).

Deux décennies après sa création, l’APSA est un cadre d’action multilatéral dont la légitimité n’est plus contestée mais dont la mise en œuvre souffre d’un défaut de capacités financières, de ressources humaines et d’engagement politique continu des États. La lourdeur de la bureaucratie et des processus de décision politique, les difficultés à déployer la FAA, ainsi que la compétition entre les CERs et d’autres organisations régionales africaines (ORAs), ont soulevé des questions quant à son efficacité (Olawale and Abubu, 2021). En marge de ce cadre institutionnalisé, les États confrontés à des défis sécuritaires transfrontaliers ont donc privilégié d’autres mécanismes de coopération régionale, les coalitions à savoir « un groupe de deux ou plusieurs acteurs sociaux qui acceptent de travailler ensemble dans leur intérêt mutuel pour atteindre un objectif commun. » (Jeanes, 2019)

Les menaces auxquelles les institutions étatiques africaines sont confrontées (extrémisme violent, trafics, criminalité ou présence de réfugiés) et leur impact sur la stabilité des pays frontaliers ont été l’un des facteurs déterminants dans la formation des coalitions ces vingt dernières années. Les coalitions africaines, thème émergent en relations internationales et dans les études de sécurité, restent principalement analysées avec une approche euro-centrée ou en comparaison avec des coalitions militaires occidentales (Henke, 2019; McInnis, 2019). En outre, la littérature sur la coopération régionale en Afrique traite encore peu des liens entre les coalitions et les formes de gouvernance régionale. Ce papier propose donc d’apporter un autre regard sur la notion de coalition africaine, en mettant en lumière leur double impact, à la fois catalyseurs dans la construction du multilatéralisme régionalisé mais aussi facteurs de sa fragilité.

Du lien entre les coalitions et la gouvernance régionale en Afrique

L’essentiel des travaux de recherches associent l’étude des coalitions africaines à la régionalisation de la sécurité en Afrique et le renforcement des capacités des États et des ORAs depuis les années 1990. Selon eux, les coalitions militaires émergent suite à la décision des représentants des États de déployer leurs forces pour stabiliser des zones menacées par des groupes armés non étatiques, avec le soutien de partenaires extérieurs (Williams, 2019). Elles s’apparentent donc à un Complexe Régional de Sécurité (CRS), à savoir « un groupe d’États dont les soucis primordiaux de sécurité sont si étroitement liés que la sécurité d’aucun d’entre eux ne saurait être séparée de celle des autres.» (Buzan, 1983)

Déployées en parallèle des opérations de soutien à la paix (OSP) de l’UA, les coalitions africaines sont considérées comme des task force qui protègent la souveraineté des pays contributeurs de troupes tout en fournissant des ressources et une légitimité politique pour l’action militaire. (Brubacher and Damman, 2017) En retour, elles offrent un cadre d’action restreint, sélectif et flexible pour renforcer, de manière rentable et opportuniste, la coopération des États africains en matière de défense. La formation des coalitions s’inscrit donc dans le cadre du régionalisme sécuritaire défini comme la tentative des États et d’autres acteurs appartenant à une aire géographique particulière de transformer un CRS, où des conflits génèrent des relations interétatiques et intra-étatiques, en communauté de sécurité (Hettne and Söderbaum, 2000) où les problèmes entre les membres mécanismes sont résolus de manière pacifique et par la voie de procédures institutionnalisées.

Au-delà d’une analyse du temps court où la coalition sert à atteindre un objectif commun, replacer les intérêts, les motivations et l’agenda des élites africaines dans le temps long est essentiel pour appréhender les évolutions de la gouvernance régionale. Bien que l’attention porte essentiellement sur sa force conjointe déployée en 2017, le G5 Sahel illustre la transformation d’une coalition d’États (Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger et Tchad) créée en 2014 et basée sur des accords bilatéraux, en un projet de gouvernance régionale politique et social, évoluant au gré des interactions avec les pays partenaires, en particulier la France (Lopez-Lucia, 2020). En outre, si les coalitions africaines sont souvent considérées comme des arrangements temporaires, elles ne sont pas pour autant déconnectées du paysage institutionnel existant.

Des coalitions africaines, fruit d’un patchwork d’organisations

Tirant parti des longs processus d’institutionnalisation de l’UA et des ORAs, les coalitions émergent comme des initiatives concertées ou des résultats, parfois involontaires, de ces processus (Karlsrud and Reykers, 2020). Le cadre de la coalition offre un large éventail de configurations entre États, utilisant les organisations pour accélérer une mobilisation collective, et convertir ces institutions en forums de négociation.

Alors que les coalitions se forment plus rapidement en réponse à des conflits transfrontaliers, leur temporalité et effectivité dépendent d’autres caractéristiques, souvent partagées, par les États (langue, liens diplomatiques, solidarités communautaires, réseau de clientèles, etc.). Certaines ORAs peuvent ainsi servir d’intermédiaires entre des potentiels alliés. A ce titre, la Commission du Bassin du Lac Tchad (CBLT) est une organisation créée en 1964 pour réglementer et contrôler l’utilisation de l’eau et d’autres ressources naturelles. Elle assure désormais le portage de la Force multinationale mixte (FMM), créée en 2015 pour lutter contre Boko Haram, composée du Cameroun, du Tchad, du Niger et du Nigeria, pays membres de la CBLT soutenus par le Bénin.

Loin d’être une contrainte, le patchwork d’ORAs, caractérisé par une mosaïque d’institutions et d’intérêts qui se chevauchent, est un terreau propice à la formation des coalitions. En tant qu’association d’États, une coalition peut être informelle (Tieku, 2019), résulter d’accords bilatéraux sur une base ad hoc ou émerger à l’intérieur d’organisations régionales ou internationales existantes, comme les Nations unies (Novosseloff and Sharland, 2019).

Face à la volonté des États de rechercher des coopérations plus souples, l’UA a aussi adapté l’APSA pour rester au cœur du jeu diplomatique, politique et militaire. L’organisation a lancé l’Initiative de coopération régionale pour l’élimination de l’Armée de résistance du Seigneur (ICR-LRA) en 2011, composée de la République centrafricaine, de la République démocratique du Congo, de l’Ouganda et du Soudan du Sud. Cette coalition a été conçue en appui à la stratégie régionale de l’UA et de l’ONU pour coordonner les efforts de lutte contre la LRA. Afin de faire oublier les difficultés rencontrées pour prendre en charge la crise au Mali et ses répercussions au Sahel, l’UA propose en 2013 un nouveau dispositif transitoire, la Capacité africaine de réaction immédiate aux crises (CARIC) qui présente de nombreux traits commun aux coalitions (Döring, 2018). La CARIC vise à rendre l’UA plus réactive, capable et cohérente, afin de réagir rapidement face aux conflits avec des moyens militaires mis au service d’une décision politique du CPS. Enfin, pour les coalitions dont il n’était pas à l’origine, le CPS a autorisé leur déploiement, à l’image de la FMM en 2015 et de la force conjointe du G5 Sahel en 2017, désormais labellisés par l’UA « arrangements sous-régionaux relatifs à la sécurité » (UA, 2021). Si certaines coalitions tirent profit des cadres institutionnels pour se constituer, d’autres fragilisent le multilatéralisme, en cherchant à s’en démarquer.

Un multilatéralisme régionalisé fragilisé par la prolifération des coalitions

Les stratégies des États africains ont donc évolué d’une approche centrée sur les institutions, et le renforcement de leurs capacités par des partenaires extérieurs, vers une approche axée sur les objectifs via la formation des coalitions. Les chefs d’Etat privilégient ainsi la coordination de leurs politiques nationales selon des objectifs qu’ils se donnent eux-mêmes, plutôt que de se retrouver liés les uns aux autres par un cadre collectif contraignant. Bien que constituant un moteur essentiel en matière de coopération régionale, les coalitions ne présentent pas que des avantages. Elles font peser trois principaux risques pour le multilatéralisme régionalisé.

Tout d’abord, alors que la création de l’APSA avait pour objectif de mettre en cohérence des structures, des normes, des capacités et des procédures au sein d’un même dispositif, le fait que l’UA accepte les coopérations « à la carte » favorise une fragmentation du paysage institutionnel africain. Cette pratique encourage entre autres le « Forum shopping » à savoir que les adhésions multiples offrent aux États africains la possibilité de choisir le cadre d’action qui convient le mieux à leurs intérêts sans forcément s’inscrire dans une stratégie cohérente sur le long terme. Elles permettent également à l’UA de s’affranchir des risques de compétition en court-circuitant les CERs, disposant elles-aussi d’un mandat de sécurité régionale.

En outre, les coalitions remettent à l’ordre du jour l’opposition entre un agenda sécuritaire jugé prioritaire, privilégiant la protection de la souveraineté des États, et la promotion d’une gouvernance centrée sur la sécuritaire humaine, telle que définie par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) à laquelle les chefs d’Etats font référence dans les textes mais sans réussir à la mettre en œuvre dans leurs agendas. Ainsi, de nombreux pays restent confrontés à des défis non militaires en matière de sécurité, tels que l’extrême pauvreté, l’absence de redistribution des richesses, des faiblesses institutionnelles, le chômage des jeunes etc. Parallèlement, les élites africaines continuent de considérer la participation aux interventions militaires comme un moyen d’obtenir des ressources internationales pour renforcer leur autorité et affirmer leur souveraineté en interne.

Enfin, alors que l’UA tire profit des avantages opérationnels des coalitions, une analyse en termes de coûts-avantages pour l’APSA à long terme fait encore défaut (perte de crédibilité, multiplication des obligations financières, manque de personnels, etc.). L’opposition entre un « multilatéralisme inclusif et institutionnalisé, réputé moins efficace, et des formes d’action collective ad hoc plus restreinte mais plus susceptibles de traiter les problèmes » reste d’actualité et risque de fragiliser les principes du multilatéralisme régionalisé. (Lafond-Rapnouil, 2019)