Le patchwork de la gouvernance mondiale

Le livre de V. Pouliot et J.-P. Thérien, Global Policymaking: the Patchwork of Global Governance (Cambridge University Press, 2023), est une contribution importante au débat sur les transformations en cours du multilatéralisme, de la gouvernance mondiale, et des organisations internationales.

Dans ses trois premiers chapitres, l’ouvrage mobilise une imposante littérature théorique sur les concepts utilisés pour caractériser l’évolution des dynamiques de la coopération internationale : « complexes de régimes » (soit l’enchevêtrement des régimes internationaux comme c’est souvent exemplifié par la gouvernance mondiale de l’environnement : interactions entre les régimes climatique, forestier, de la biodiversité, de l’ozone, des océans, de la lutte contre les pollutions industrielles et chimiques, etc.), extension des zones du soft law, émergence d’une gouvernance mondiale « informelle » dans laquelle les organisations internationales jouent un rôle d’entremise entre des stakeholders de statuts différents (notamment via les partenariats public/privé). Dans ce processus de gouvernance mondiale en gestation, l’autorité internationale paraît de plus en plus « liquide » (p. 9).

Les auteurs soulignent toutefois qu’une bonne partie de la littérature sur la gouvernance mondiale repose sur la notion de biens publics mondiaux (biens tels que la paix, le développement, la santé publique mondiale, l’environnement, etc.). Comme on le sait, cette notion a envahi le discours des organisations internationales (et d’un certain nombre d’auteurs académiques) depuis la fin des années 1990. Prolongeant ainsi une analyse critique menée de longue date en France sur le concept de bien public mondial^[1]Cf. François Constantin (dir.), Les biens publics mondiaux : un mythe légitimateur pour l’action collective ?, L’Harmattan, Paris, 2002., Pouliot et Thérien reprochent à cette catégorie normative de réduire la coopération internationale à la bonne volonté d’acteurs soucieux de protéger des enjeux globaux considérés a priori comme consensuels et universels. Plus précisément, ils voient dans le recours aux biens publics mondiaux une approche fonctionnaliste et dépolitisée de la gouvernance mondiale au sens où il y manque tout ce qui fait la politique : les conflits de valeurs et de perceptions, les luttes de pouvoir, les arbitrages sur l’allocation des ressources et le choix des bénéficiaires, et le policy-making des politiques publiques.

Ce sont tous ces marqueurs de la politique (ici internationale) que Pouliot et Thérien cherchent donc à mettre en évidence dans leur approche privilégiant ce qu’ils appellent le « global policymaking ». Ils le font en portant une attention particulière aux conflits de valeurs, voire aux « batailles idéologiques » (p. 59) qui opposent les acteurs de la politique internationale, notamment sur la légitimité ou l’interprétation de valeurs supposées universelles. On retrouve ici un prolongement des travaux antérieurs de Pouliot sur le détour par l’observation des pratiques et la sensibilité des deux auteurs à la question des valeurs et des normes (« values orient global policymaking, practices organize the overall process », p. 75). Les auteurs utilisent aussi la notion de « bricolage » (souvent empruntée à Lévi-Strauss en sciences sociales comme on le sait) pour souligner le caractère généralement empirique et contingent de la fabrique des politiques publiques internationales.

Pour tester la validité de cette grille de lecture de la gouvernance mondiale telle qu’elle se fait, Pouliot et Thérien retiennent trois cas d’études qui portent successivement sur l’élaboration et la mise en œuvre des objectifs du développement durable, la création et le fonctionnement du Conseil des droits de l’homme de l’ONU, et la protection des populations civiles dans les missions de paix de l’ONU, qui font chacun l’objet d’un chapitre. Dans les trois cas, leur étude des normes mobilisées, des textes adoptés dans les cénacles onusiens, et des pratiques des acteurs mettent en lumière, de manière variable selon les cas, la conflictualité normative et politique à l’œuvre avant et après l’adoption de résolutions ou de textes programmatiques à vocation consensuelle et universelle.

Le chapitre 6 du livre est un condensé stimulant de leur recherche. Il procède d’une mobilisation des résultats collectés au terme de leurs études de cas et d’une montée en généralité sur ce qu’ils appellent les « key trends in the making of global policies ». Ils évoquent ainsi dix tendances majeures dans l’élaboration des politiques publiques mondiales. Certaines sont de nature macro-politique, à commencer par la résistance de la souveraineté étatique malgré la multiplication des problèmes de nature transnationale, souveraineté dont les auteurs soulignent toutefois la « plasticité » croissante (p. 181). Ils évoquent aussi la permanence du clivage Nord Sud dans lequel ils voient l’une des « principales sources de tension politique dans la gouvernance globale » (p. 198) et qui s’oppose bien sûr à ce qu’il reste d’hégémonie occidentale dans le système international (au sens de Cox et de l’école gramscienne des relations internationales).

Parmi ces key trends in the making of global policies, d’autres inflexions sont imputables selon les auteurs à des changements normatifs globaux, notamment la focalisation croissante de la gouvernance mondiale sur les individus (à travers les débats sur le développement humain, la sécurité humaine, les droits humains, ou encore la protection des civils dans les conflits armés). Cette évolution serait liée selon eux à une forme d’« universalisation des aspirations » (p. 184), qui traduirait « l’influence des valeurs libérales dans l’ordre mondial » (p. 183). Toutefois, à l’heure de la grande régression démocratique mondiale, du recul du respect des droits humains sous toutes les latitudes, et de la guerre en Ukraine, on a le droit d’être un peu sceptique sur ce point !

D’autres caractéristiques, enfin, du global policymaking renvoient à l’évolution propre des organisations internationales : leur approche de plus en « holistique » de la gouvernance mondiale par laquelle les enjeux de sécurité, de droits humains, de développement et d’environnement sont traités de manières transversale ;  leur caractère de plus en plus inclusif du fait de leur ouverture croissante à des acteurs non-étatiques (ONG, firmes, fondations, etc.) ; la codification de plus en plus systématique de leur activité (« bonnes pratiques », production d’indicateurs, de données chiffrées, de rapports, de résolutions) ; la centralité des experts dans leurs modalités d’action (et dans leur quête de légitimité) ; et, enfin, leur rôle d’orchestration par la délégation fonctionnelle et la mise en réseau d’acteurs tiers plutôt que par la régulation verticale^[2]Les auteurs reprennent bien sûr ici le concept développé dans Abbott, K., Genschel, P., Snidal, D., & Zangl, B. (dir.), International Organizations as Orchestrators. Cambridge, Cambridge … Continue reading.

Il en résulte une gouvernance en « patchwork », nous disent les auteurs, où prime le « bricolage » des solutions expérimentées, mais qui ne va jamais sans conflits politiques de valeurs, de perceptions, de pratiques et de puissances. Un bel ouvrage réflexif sur la gouvernance mondiale en gestation.