Gouverner en commun l’Antarctique

Un laboratoire de la politique internationale

Comment l’humanité s’est-elle organisée pour gouverner l’Antarctique ? Si ce dernier constitue un laboratoire naturel pour la recherche scientifique, il est également un laboratoire pour la politique internationale, ce qui fait de cette région un cas unique de gouvernance et un objet d’étude pour la science politique. Contrairement aux autres espaces de notre planète, en Antarctique aucun État n’est actuellement en mesure d’exercer le principe de souveraineté dans le sens traditionnel du terme, une condition établie par l’article IV du Traité sur l’Antarctique de 1959. Effectivement, grâce au système réglementaire établi par ce traité, la région de l’Antarctique — définie comme l’ensemble des espaces maritimes et terrestres situés au sud du 60^e parallèle de latitude sud — est gouvernée par une collectivité d’États et d’autres acteurs non étatiques, générant des dynamiques sociopolitiques uniques, sans équivalent ailleurs.

Toutefois, il ne s’agit pas seulement d’un traité, mais de tout un système règlementaire qui régit la conduite des parties prenantes de l’Antarctique. Éloigné de la sphère d’influence des Nations unies, le Système du Traité sur l’Antarctique (STA) inclut d’autres conventions adoptées au cours des années qui ont suivi l’entrée en vigueur du Traité sur l’Antarctique en 1961, à savoir (i) la Convention pour la protection des phoques de l’Antarctique adoptée en 1972 et en vigueur depuis 1978 ; (ii) la Convention sur la conservation de la faune et la flore marines de l’Antarctique (CCAMLR pour son sigle en anglais) adoptée en 1980 et en vigueur depuis 1982 ; (iii) le Protocole relatif à la protection de l’environnement, également connu sous le nom de Protocole de Madrid, adopté en 1991 et en vigueur depuis 1998 et ses six annexes^[1]Ces annexes ont été ratifiées progressivement et au moment où le Comité est devenu opérationnel, quatre des six annexes adoptées en 1991 avaient été ratifiées par les parties au Protocole. … Continue reading ; et de façon complémentaire, (iv) l’Accord sur la conservation des albatros et des pétrels^[2]L’Accord sur la conservation des albatros et des pétrels (ACAP) ne fait pas formellement Partie du STA, mais y est étroitement lié. L’ACAP, développé sous les auspices de la Convention sur … Continue reading adopté en 2001 et en vigueur depuis 2004. S’appuyant sur les principes de paix, de science et de protection de l’environnement, avec une participation cruciale du Comité scientifique pour la recherche en Antarctique (SCAR) depuis 1957, ce système s’est constitué comme un régime scientifico-environnemental unique en son genre.

Compte tenu du gel du principe de souveraineté qui empêche l’appropriation territoriale des États dits possessionnés^[3]Les États dits « positionnés » sont ceux qui ont formulé une revendication territoriale en Antarctique avant le gel de ces prétentions par le Traité sur l’Antarctique en 1959., notamment le Royaume-Uni (1908), la Nouvelle Zélande (1923), la France (1924), l’Australie (1933), la Norvège (1939), le Chili (1940) et l’Argentine (1942) ainsi que d’éventuelles revendications territoriales à l’adoption du traité, la mise en place d’un système de gouvernance contraignant pour toutes les parties adhérentes, (57 États dont 29 possédant le statut consultatif et d’autres acteurs non-étatiques agissant en tant qu’observateurs) a configuré un système qui en fonction de leurs caractéristiques organisationnelles –et comportementales de ses parties prenantes– répond largement au modèle des communs. Au-delà de l’identification et de la délimitation d’un système de ressources considérée comme commun, ainsi que de la mise en place, par une communauté d’acteurs ne pouvant en revendiquer la propriété, d’un système de règles visant à encadrer son usage et à en assurer la pérennité, nous pouvons également considérer les huit principes de conception d’un commun, à savoir (i) la définition claire des limites des ressources et de leurs utilisateurs ; (ii) l’adaptation des règles au contexte local ; (iii) la participation collective des utilisateurs à l’élaboration et à la modification des règles ; (iv) la mise en place de dispositifs de surveillance et (v) de sanctions proportionnées aux infractions ; (vi) la mise en place de mécanismes de résolution des conflits accessibles (vii) ; la reconnaissance de l’autonomie des communautés à s’organiser, qui doit être respectée par les autorités extérieures  et ; (viii) l’imbrication d’entreprises dans la gestion de la ressource (Ostrom, 2010, pp. 114–115). L’objectif analytique consiste dès lors à identifier les principes constitutifs du modèle des communs au sein des logiques organisationnelles du STA, ce qui se manifeste de manière particulièrement observable dans les dispositifs délibératifs et dans les modes de coordination adoptés par les acteurs impliqués pour exercer une forme de gouvernance collective sur le sixième continent et les espaces océaniques qui l’entourent.

Un commun institué : pratiques coopératives et architecture du STA

Dans le STA, la souveraineté se proclame, mais c’est la coopération qui s’exerce. Ainsi, les États s’y révèlent moins par ce qu’ils disent être que par ce qu’ils font ensemble. Bien que le STA soit qualifié d’organisme multilatéral compétent pour traiter des questions relatives à l’Antarctique^[4]Entretien réalisé auprès d’un fonctionnaire du Secrétariat du Traité sur l’Antarctique, à Buenos Aires, Argentine, le 20 juillet 2021. – ce qui est une caractérisation à la fois large et réductrice – cette définition l’empêche de s’abstraire d’autres organismes multilatéraux.

Par ailleurs, on pourrait considérer que le STA s’inscrit dans un système de gouvernance plus large, à l’image de celui des Nations unies ou de l’OCDE, mais à l’heure actuelle on peut dire que le STA est avant tout un régime international, c’est-à-dire l’ensemble de principes, de normes, de règles et de procédures décisionnelles implicites ou explicites autour desquels convergent les attentes des acteurs dans un domaine donné des relations internationales (Krasner, 2004, p. 1). En effet, opérant par le biais d’une communauté hétérogène d’États et d’acteurs non-étatiques, les parties prenantes du STA se sont organisées par l’auto-imposition des principes issus de la délibération et le consensus. Ces normes ont été établies dans des conditions politiques et juridiques complexes, dynamiques et évolutives.

Bien que cette définition renvoie à la notion de « régime complexe » — entendue comme un ensemble de structures ou de réseaux de régimes imbriqués opérant dans de vastes domaines —, l’autonomie institutionnelle du STA limite l’application pleine et entière de cette approche. En effet, le STA ne se compose pas de régimes distincts, mais repose sur un ensemble de conventions complémentaires, caractérisées par un haut degré d’interaction entre elles, sans que ces chevauchements soient nécessairement perçus comme problématiques (Orsini, 2016, pp. 1421–1422). Composées également de comités d’experts et de groupes subsidiaires agissant conformément à leurs compétences, ces conventions abordent des questions spécifiques liées à la science, aux télécommunications, à la logistique, à la surveillance de l’environnement, à la sécurité (aérienne et maritime), au tourisme et au changement climatique, entre autres. C’est cette spécificité qui a également favorisé l’entrée d’acteurs experts non-étatiques dans les processus délibératifs. De même, cette spécificité a favorisé la création de nouvelles instances telles que le Comité scientifique de la Convention pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique (CS-CCAMLR) ou le Comité pour la protection de l’environnement (CPE) qui confirment le caractère instituant du commun antarctique. C’est cette ouverture et ce renforcement progressif du système qui lui confèrent une légitimité certes relative, en particulier lorsque les consensus ne sont pas atteints lors des Réunions consultatives du Traité sur l’Antarctique (RCTA) ou des réunions de la CCAMLR.

Toutefois, cette architecture coopérative ne va pas sans tensions. Il serait donc pertinent d’explorer les limites et les pressions qui s’exercent sur ce régime, entre comportements déviants, dilemmes de coopération et enjeux environnementaux.

Un commun sous pression : entre coordination internationale et tentations de prédation

Lorsque, en 2005, les autorités australiennes ont surpris le navire Hammer en pleine pêche illégale de légine australe et légine antarctique (Dissostichus eleginoides et Dissostichus mawsoni) dans les eaux protégées de la CCAMLR, son armateur, le Galicien Manuel Antonio Vidal Pego, a tenté d’effacer ses traces en rebaptisant son navire à deux reprises. Bien qu’en 2016, la Guardia Civil espagnole ait démantelé son réseau criminel, en 2017, le Tribunal Suprême espagnol a jugé ces crimes hors de sa juridiction territoriale, laissant un vide juridique béant (Araluce, 2017). Cette affaire – parmi d’autres – illustre un enjeu crucial : la lutte contre l’action individuelle dans un cadre normatif commun établis par l’action collective qui vise à pérenniser le système de ressources à l’échelle internationale.

Étant donné que les États ne peuvent pas s’appuyer sur le principe de souveraineté, ils se trouvent ainsi confrontés à des dilemmes lorsqu’ils participent aux processus décisionnels ou sont impliqués dans l’appropriation des unités de ressources de la région, notamment la pêche, la science ou le tourisme. Effectivement, les dynamiques de coopération pour gérer une région en situation de ressource commune peuvent être expliquées par les dilemmes de coopération issus de la théorie de jeux, comprise comme un ensemble d’outils analytiques développés pour faciliter la compréhension des situations d’interaction entre des décideurs ou joueurs dits rationnels mettant en évidence les avantages de la coopération face aux risques d’un comportement non coopératif. À ce propos, le célèbre dilemme du prisonnier se présente comme un bon outil pour analyser le comportement des acteurs interagissant dans une situation où chacun doit choisir entre coopérer ou trahir^[5]Le dilemme du prisonnier est un modèle de la théorie des jeux où deux individus doivent choisir entre coopérer ou trahir. Le dilemme réside dans le fait que la meilleure option individuelle … Continue reading.

Effectivement, en ce qui concerne l’exploitation des ressources vivantes de l’Antarctique, il existe des incitations à coopérer et à trahir. Si les membres de la CCAMLR coopèrent en limitant leur pêche afin de préserver les stocks des poissons ou de krill en fonction de quotas établis par la CCAMLR^[6]Il convient de rappeler que l’objectif principal de la Convention de la CCAMLR est la conservation des ressources marines vivantes de l’océan Austral par le biais d’une utilisation … Continue reading pour chaque zone de l’océan Austral, cela bénéficiera à long terme à la durabilité des ressources marines et aux écosystèmes antarctiques dans son ensemble, notamment en ce qui concerne la chaine trophique. Cependant, si plusieurs membres choisissent de trahir en pêchant de manière excessive, ils pourront obtenir des avantages économiques à court terme dans une logique de somme nulle, mais cela conduira à une diminution rapide des stocks de ces ressources halieutiques, ce qui pourrait nuire à la viabilité à long terme de ces unités de ressources en Antarctique, surtout dans un contexte de changement climatique menaçant les espèces et les habitats.

Dans cette situation, le dilemme du prisonnier entre en jeu car chaque membre doit décider s’il coopère ou trahit, sans forcément connaître la décision des autres membres. Ainsi, la stratégie optimale pour chacun dépendra tout d’abord du degré de confiance, lequel doit être construite par la coopération ainsi que la mise en place des dispositifs de surveillance afin de réduire l’incertitude, tels que les observateurs scientifiques de la CCAMLR à bord des navires de pêche. Cependant, si le niveau de confiance mutuelle est faible, ils seront plus enclins à trahir et à enfreindre les règles du jeu. D’où l’importance de l’engagement crédible dans le régime antarctique, car c’est par le biais de la confiance que se construit un commun.

Conclusion

Dans un contexte de crise du multilatéralisme, marqué par la montée du conservatisme nationaliste — notamment aux États-Unis, l’un des pays fondateurs du Traité sur l’Antarctique —, il est essentiel de rappeler que le STA constitue l’un des rares régimes internationaux à avoir été construit dans le pire des contextes de la Guerre froide et consolidé à l’apogée de la mondialisation libérale des année 1990 et 2000. Reconnaître explicitement l’Antarctique comme un commun planétaire permettrait de renforcer la légitimité d’un système qui repose sur la coopération, la délibération et la non-appropriation, en rupture avec les logiques résiduelles du colonialisme.

En Antarctique, ce sont moins les déclarations souverainistes que les pratiques collectives qui définissent l’action des États. Ainsi, la persistance de revendications territoriales formelles ne saurait occulter la réalité d’une gouvernance partagée, fonctionnelle et relativement ouverte à l’action des acteurs non-étatiques. Cette gouvernance témoigne d’un engagement crédible dans un régime international qui a su évoluer, intégrer des expertises diverses et produire des normes opérationnelles en matière de protection environnementale, de recherche scientifique et de sécurité. Une telle reconnaissance du commun antarctique permettrait d’élargir l’horizon conceptuel et normatif des relations internationales en ouvrant la voie à une économie du commun, un droit international du commun et une politique internationale du commun — applicables à d’autres biens communs mondiaux tels que les océans, le climat ou l’espace extra-atmosphérique.

C’est à partir de ce socle institutionnel commun que pourraient émerger, à l’avenir, des principes juridiques plus audacieux, tels que la déclaration de droits de l’Antarctique qui vise à lui donne une voix. Ces derniers offriraient une extension symbolique, éthique et normative aux efforts déployés depuis plus de soixante ans pour préserver une région qui, par essence, n’appartient à personne — et dont la valeur intrinsèque dépasse la souveraineté des États.