Gouvernance de l’internet

En 2005, l’Agenda de Tunis adopté à l’issue du Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI) fixait la définition de la gouvernance de l’internet comme un processus impliquant « l’élaboration et l’application par les États, le secteur privé et la société civile, chacun selon son rôle, de principes, normes, règles, procédures de prise de décision et programmes communs propres à modeler l’évolution et l’utilisation de l’Internet ». Le « multistakeholderism » était ainsi consacré comme modalité caractéristique de ce domaine particulier de la gouvernance globale, en reconnaissance de sa nature multi acteurs. Vingt ans plus tard, il déborde les arènes traditionnelles de la gouvernance technique de l’internet consacrées à ses « couches basses », c’est-à-dire aux infrastructures physiques et logiques du réseau, incluant les serveurs, les câbles sous-marins, le protocole IP et la gestion des noms de domaine. Le déplacement en ligne d’une grande partie des interactions sociales, économiques et culturelles a aussi créé des besoins de gouvernance spécifiques à la « surface » du web fréquentée par l’usager (couche cognitive ou sémantique) ; par exemple en matière de régulation des plateformes et de gestion des contenus problématiques (pédopornographie, terrorisme, haine, désinformation). Enfin, les logiques de la « gouvernance multiparties prenantes » imprègnent aussi d’autres domaines de la gouvernance globale (climat, santé, etc.), dans lesquels l’injection d’une « dose de multistakeholderism » est devenue un remède à la mode pour diversifier les sources de financements et/ou pallier des déficits démocratiques, à travers l’inclusion plus ou moins formalisée d’acteurs non-étatiques.

Pourtant, et comme le soulignait déjà Meryem Marzouki en 2023 dans son tour d’horizon de la gouvernance mondiale de l’internet, l’approche multistakeholder fait régulièrement l’objet de controverses, y compris dans le domaine où elle est la plus développée.

Un modèle adapté au polycentrisme

Initialement, le multistakeholderism s’impose de facto dans la gouvernance de l’internet en réponse à un double constat pragmatique. D’abord, l’architecture distribuée de l’internet est conçue pour assurer sa résilience en excluant tout point de contrôle central, et donc tout « chef d’orchestre » ou autorité surplombante. Ensuite, le réseau est en large partie développé, entretenu, gouverné, et détenu par une multitude d’acteurs non-étatiques. Avec cependant une nuance : si ses infrastructures sont réparties géographiquement pour assurer une couverture mondiale du réseau, les acteurs qui les gouvernent sont principalement concentrés aux États-Unis, notamment dans la Silicon Valley, bien que d’autres pôles régionaux importants aient émergé en Asie et en Europe.

La gouvernance de l’internet est donc par nature polycentrique, caractérisée par l’activité conjointe d’une multiplicité d’acteurs, aux périmètres d’action divers (infrastructure physique, couche logique, ou surface du web) et aux prérogatives éclatées. Outre les États et certaines organisations internationales comme l’Union internationale des télécommunications (UIT), on compte également parmi ses protagonistes des entreprises, notamment les « Big Tech » étatsuniennes et asiatiques ; des communautés techniques, impliquées en particulier dans les enjeux de standardisation (IETF, W3C, etc.) ; le monde académique ; ou encore des entités non-gouvernementales issues de la société civile (ONGs, think tanks, fondations), ou jouant un rôle d’administrateur, comme c’est désormais le cas de l’ICANN (Société pour l’attribution des noms de domaine et des numéros sur internet), autrefois associée au Département du Commerce étatsunien. Afin de maintenir le bon fonctionnement et l’interopérabilité de l’internet mondial, les besoins de coordination effective sont considérables. C’est pourquoi ces différentes parties se rencontrent régulièrement au sein d’instances multistakeholder, à l’instar des Forums sur la gouvernance de l’internet (FGI) mondiaux, régionaux ou nationaux. Le résultat est un écosystème incroyablement complexe, cartographié par Lucien Castex et l’Atelier de cartographie de Sciences Po dans l’Atlas du numérique, paru fin 2023 aux Presses de Sciences Po, sous la direction de Dominique Cardon, Sylvain Parasie et Donato Ricci.

Un mode de gouvernance inclusif et démocratique ?

Si politiquement, le multistakeholderism fait débat, c’est qu’il porte en lui la tension fondatrice à l’origine de l’internet « libre et ouvert », selon l’expression consacrée employée par les États-Unis et leurs alliés. Des années 1960 aux années 1980, le développement de l’Internet est à la fois le fruit du complexe militaro-industriel étatsunien, et de ceux que l’on appelle ses « pionniers », ces ingénieurs et informaticiens souvent animés par des idéaux d’émancipation, de self-government, de méfiance de l’État et de dépassement de ses frontières (voir la « Déclaration d’indépendance du cyberespace » écrite par le cofondateur de l’Electronic Frontier Foundation, John Perry Barlow, en 1996).

Les forums de gouvernance de l’internet sont, de fait, souvent plus horizontaux et démocratiques que d’autres arènes de la coopération internationale. Mais historiquement, leurs modalités de participation ont favorisé les intérêts étatsuniens. Si dans un contexte multilatéral comme celui de l’Assemblée générale de l’ONU, le principe « un État = une voix » assure une parité au moins formelle, dans un contexte multistakeholder, il faut ajouter à la voix des États-Unis celles de leurs immenses « Big Tech » (Microsoft, Apple, Google, Meta, Amazon, etc.), parfois aussi de leur société civile, mieux dotée et organisée pour participer aux négociations que celles d’autres pays. La perspective américaine s’en trouve décuplée, tout comme, désormais, celle de la Chine, qui a cessé de contester frontalement la « coopération multipartite », après un processus d’adaptation mené du milieu des années 2000 au milieu des années 2010, lui permettant de mieux investir ces arènes aux côtés ses propres géants du numérique (Huawei, ZTE, etc.). À l’inverse, pour les acteurs les plus faibles – organisations de la société civile ou États les plus pauvres—les coûts financiers, techniques et humains à l’entrée pour participer à la gouvernance de l’internet peuvent s’avérer prohibitifs. Pour ne donner qu’un exemple, la participation à l’IETF, l’organe qui développe et entretient les protocoles Internet (TCP/IP), n’est pas rémunérée et implique de se rendre à trois rendez-vous annuels, chaque fois sur un continent différent.

Apparemment plus inclusif, le multistakeholderism favorise en réalité souvent l’intérêt des puissants, tout en légitimant le statu quo et en entretenant les relations de pouvoir qui structurent l’internet contemporain.

Splinternet et « souveraineté numérique » : des contestations de toutes parts

Du fait de ces asymétries presque mécaniques, le modèle multistakeholder suscite des réticences de longue date, et diverses contestations ponctuent son histoire. Traditionnellement, sa remise en cause au profit d’une gouvernance intergouvernementale provient des adversaires historiques des États-Unis (Chine, Russie, Iran, Cuba), dont certains nourrissent des projets nationaux « d’internets souverains », parfois appelés « splinternets ». Depuis le « désenchantement de l’internet », cependant, la critique de l’hégémonie étatsunienne n’est plus l’apanage exclusif des régimes autoritaires, et s’étend désormais à certains alliés historiques des États-Unis. C’est ainsi que le Brésil, suite à l’affaire Snowden, a organisé en 2014 le sommet NetMundial pour promouvoir un multistakeholderism plus équitable, avec des effets limités. Ou encore que l’Union européenne et nombre d’États démocratiques revendiquent, plus ou moins ouvertement, des velléités de « souveraineté numérique », en adoptant des politiques industrielles pour favoriser leur autonomie, ou des régulations contraignantes affectant les « Big Tech », à l’instar des RGPD et DSA/DMA européens.

Le multistakeholderism est-il alors « en crise », comme le multilatéralisme ? Pour le moment, les arènes traditionnelles de la gouvernance de l’internet perdurent. Bien qu’elles doivent faire avec les recompositions géopolitiques, elles demeurent relativement épargnées grâce à la technicité de leurs mandats. Pour autant, il serait inexact d’affirmer que le contexte actuel n’affecte pas la gouvernance de l’internet, en particulier dans ses dimensions les plus ostensiblement politiques. D’une part, la baisse des financements accessibles aux organisations de la société civile ne peut qu’augurer des baisses de participation, et donc creuser encore le déficit de représentativité de ces instances. D’autre part, les initiatives multistakeholder les plus politiquement ambitieuses, à l’instar de l’Appel de Christchurch, formé en 2019 pour lutter contre les « extrémismes violents en ligne », se heurtent au réalignement des « Big Tech » étatsuniens avec l’administration Trump. Le bilan est donc contrasté. Si le spectre d’une « fragmentation » de l’internet mondial par ses infrastructures est encore tenu à distance, la surface du web est de plus en plus fragmentée selon les juridictions : un internaute n’accèdera déjà plus exactement aux mêmes services selon qu’il soit basé aux États-Unis, en France ou en Inde.

Bibliographie/Références