Bilatérale, multilatérale ou flexilatérale ?

Introduction

La décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne (UE) soulève de nombreux problèmes et interrogations pour ce pays et pour les États membres de l’UE. En effet, le Brexit remet en question l’avenir de l’intégration européenne et le multilatéralisme comme forme de coopération institutionnelle interétatique par laquelle les États minimalisent leurs intérêts nationaux au profit de valeurs et d’intérêts communs. Par ailleurs, le Brexit affecte les relations bilatérales entre la Royaume-Uni et ses partenaires. Pourtant, ce dernier point reste peu étudié, même si quelques analyses dans le domaine de la défense se sont penchées sur les implications pour la France, l’Allemagne, les États scandinaves ou l’industrie de l’armement (Faure, 2018 ; Deschaux-Dutard, 2019).
Cet article s’inscrit dans cette orientation en prenant comme étude de cas la Pologne. Plusieurs raisons guident ce choix. D’une part, les conséquences du Brexit sur les pays d’Europe centrale ont été peu étudiées et cette recherche viendra donc enrichir la littérature (Brusenbauch-Meislova, 2019). D’autre part, le choix de la Pologne se justifie par ses capacités militaires qui en font une puissance régionale, et par son importance stratégique, particulièrement dans le cadre du renforcement du flanc Est de l’OTAN à la suite du sommet de Varsovie en 2016. Enfin, un traité bilatéral de défense a été signé entre les deux pays en décembre 2017. Ce traité est le second signé par le Royaume-Uni avec un État membre de l’UE, le premier étant celui de Lancaster House avec la France en 2010.

À travers l’analyse de la signature de cet accord, il s’agit de déterminer si le Brexit modifie les priorités de la politique de défense polonaise ou s’il n’a pas de réel impact sur cette dernière. La première hypothèse considère que les choix politiques des gouvernements polonais sont guidés par des options réalistes : assurer des besoins de hard security et se protéger des menaces extérieures (Waltz, 2000 ; Zaborowski, 2004 ; Asmus et Vondra, 2005). La seconde hypothèse porte sur la crise du multilatéralisme. Cette pratique présente autant d’avantages (légitimité juridique et politique, coopération réduisant les tensions et le risque de conflits, amélioration de l’interopérabilité des armées ou encore économies d’échelle) que d’inconvénients (lenteur institutionnelle, diversité des priorités entre États membres, inégalités dans le partage des tâches). De fait, l’efficacité de cette forme d’arrangement collectif peut être questionnée et conduire certains acteurs politiques à rechercher d’autres solutions de coopération comme les accords bilatéraux de défense. Dans ce cas, le traité aurait moins pour objet d’apporter une réponse au Brexit que de contourner les procédures longues et lentes des organisations régionales comme l’UE et l’OTAN. La troisième hypothèse est que la politique de sécurité de la Pologne serait l’illustration d’une approche flexilatérale. Le flexilatéralisme est « la politique par laquelle un État mobilise simultanément différents types de coopération internationale pour répondre à un problème public » (Faure, 2018).

Ainsi l’accord de coopération étant la variable dépendante et la relation bilatérale polono-britannique étant la variable indépendante, cet article vise à déterminer si le Brexit est une variable intermédiaire ayant entraîné ou non la conclusion de l’accord de défense.

Après 1989 : trois grandes orientations

Après le changement de régime de 1989, trois constantes caractérisent la politique de défense polonaise. D’une part, l’agenda est déterminé par les perceptions du passé. L’objectif est de surmonter le dilemme stratégique de la Pologne, l’encerclement entre deux puissants voisins, l’Allemagne et la Russie, qui avaient par deux fois causé sa ruine : une première fois lors des partages du XVIIIe siècle, qui avaient conduit à la disparition de la Pologne, et une seconde fois, en 1939 avec le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale et l’application du protocole secret du pacte Ribbentrop-Molotov.
D’autre part, cette politique se distingue par son atlantisme qui se traduit par la volonté d’adhérer à l’OTAN et de se rapprocher des États-Unis. Cette approche atlantiste est construite au moment de la réunification allemande : les pressions exercées par les gouvernements américains sur le gouvernement Kohl pour accélérer la reconnaissance de la ligne Oder-Neisse ont convaincu les dirigeants polonais que Washington restait un acteur majeur de l’arène de sécurité européenne et que la présence américaine en Europe pourrait contribuer à résoudre le dilemme stratégique polonais. L’orientation atlantiste, construite au moment du changement de régime, est ensuite adoptée par tous les gouvernements, quelle que soit leur couleur politique. Elle se concrétise tant dans le choix des achats d’armements que des engagements militaires, notamment la participation à la guerre en Irak en 2003. Cette orientation est également celle qui est privilégiée en cas de menace majeure sur la sécurité du pays. À la suite de l’annexion par la Russie de la Crimée, l’orientation pro-européenne du gouvernement libéral PO (Plateforme civique) a ainsi cédé la place à une posture plus atlantiste.
Le troisième facteur est une mise à distance de l’UE pour les questions de défense et de sécurité. L’intégration à la CEE/UE est considérée par la Pologne comme un but majeur de politique étrangère dès 1989 afin de rejoindre un espace intégré économiquement et politiquement. Cependant, les acteurs polonais estiment que l’UE n’a pas de réelle dimension militaire et ils la considèrent comme impuissante face aux conflits européens contemporains (comme l’ex-Yougoslavie). Un rééquilibrage en faveur de l’UE intervient à la fin des années 2000 pour trois principales raisons : la participation polonaise à la guerre en Irak en 2003 n’apporte pas les dividendes espérés, la politique du « reset » et du « pivot vers l’Asie » lancée par l’Administration Obama en 2009 conduit à une baisse de l’importance de l’Europe dans l’agenda stratégique américain et la Plateforme civique (PO), arivée au pouvoir en Pologne en 2007, adopte de nouvelles orientations en matière de politique de sécurité. C’est ainsi que durant la présidence polonaise de l’UE en 2011, le renforcement de la PSDC est la priorité mise à l’agenda. Cet objectif permet à la Pologne de jouer l’une des seules cartes dont elle dispose pour affirmer sa position au sein de l’UE : se positionner comme une puissance militaire régionale.

La signature d’accords bilatéraux : le Brexit comme variable déterminante ?

Dans le domaine de la défense, les États peuvent coopérer via des accords bilatéraux. Ceux-ci établissent un cadre institutionnel souple pour des interactions usuelles comme les exercices militaires, les opérations de maintien de la paix ou encore le développement des capacités. Le but est d’approfondir la coopération et non pas d’assurer la défense commune. L’intérêt de ce type de coopération est aussi de ne pas poser avec acuité la question du partage du fardeau qui est un sujet de tensions fréquent dans les organisations multilatérales (Kinne, 2018).
Depuis son arrivée au pouvoir en 2015, le gouvernement nationaliste-conservateur polonais PiS a signé deux accords de coopération de défense : l’un avec le Royaume-Uni en décembre 2017 et l’autre avec les États-Unis en juin 2019.

Entre Londres et Varsovie, les liens dans le domaine de la défense sont antérieurs à la signature du traité. Les officiers polonais effectuent souvent une partie de leur formation dans les académies britanniques, ce qui est facilité par le fait que l’anglais est la langue étrangère la plus parlée au sein des armées polonaises. Les deux armées s’entraînent conjointement depuis le milieu des années quatre-vingt-dix dans un cadre bilatéral et dans celui de l’OTAN et ont une expérience commune des conflits, puisque des soldats britanniques ont servi en Irak, dans la zone de Babylone qui était sous commandement polonais. Enfin, les deux gouvernements ont mis en place une coopération institutionnelle souple, le format Quadriga qui consiste en des réunions annuelles entre les ministres de la Défense et des Affaires étrangères, qui sont répliquées aux échelons inférieurs des vice-ministres et des hauts fonctionnaires.
D’autre part, le rapprochement a été facilité par la position du gouvernement polonais PiS qui est jugé comme l’une des plus accommodantes vis-à-vis du Royaume-Uni dans les négociations sur le Brexit. De son côté, le gouvernement britannique, désireux d’avoir un allié au sein de l’UE, s’est distingué par des propos très modérés concernant les atteintes à l’État de droit en Pologne.
Cependant, pour le PiS, le Brexit est considéré comme un facteur d’affaiblissement de l’UE et de la Pologne tant politiquement que militairement. En effet, les gouvernements polonais partagent une vision similaire à celle de leurs homologues britanniques, favorisant l’intergouvernementalisme au détriment du fédéralisme et l’élargissement plutôt que l’approfondissement. Par ailleurs, le parti PiS siégeait au sein du même groupe que les Tories au Parlement européen, le groupe de Conservateurs et Réformateurs. Enfin, pour les autorités polonaises, le Brexit présente un problème politique et social puisqu’approximativement sept cent mille Polonais vivent et travaillent au Royaume-Uni.

Dans ce contexte complexe, la proposition de traité de défense a été faite par le gouvernement polonais. Les homologues britanniques ont répondu favorablement afin de conserver la Pologne comme un allié majeur sur le continent européen. 

Trois domaines d’action ont été retenus : l’entraînement, l’industrie de défense et la réponse à la menace russe. Le développement des entraînements communs est voulu par l’armée britannique qui apprécie la possibilité de venir en Pologne. En effet, les équipements polonais, notamment le polygone de Drawsko Pomorskie, sont considérés comme parmi les meilleurs en Europe car ils reproduisent une grande variété de théâtres d’opération. La coopération est aussi voulue par l’armée polonaise, car les soldats britanniques sont considérés comme très professionnels. Le second objectif vise à développer des projets industriels et à faciliter le transfert de technologies entre les deux pays. Des discussions ont été lancées pour l’achat par le gouvernement polonais de systèmes de défense antimissiles. Cependant, ce dialogue industriel semble creux car le gouvernement polonais privilégie les achats de capacités américaines. Le troisième objectif est de contrer la menace russe. En effet, les stratégies de défense britannique et polonaise définissent les actions russes sur la scène internationale comme agressives et déstabilisatrices pour l’espace euroatlantique (et plus particulièrement le flanc Est). Pour combattre la menace russe, l’objectif est de renforcer la coopération dans le domaine de la cybersécurité et de contrer la désinformation, notamment en finançant la chaine de télévision Bielsat^[1]Bielsat est une chaine de télévision par satellite créée en 2007 et diffusant des programmes en biélorusse visant à contourner la censure de la télévision d’État biélorusse. Elle est … Continue reading. De plus, les deux pays se sont engagés à apporter un soutien à la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine, notamment en réaffirmant que la politique de la porte ouverte reste un élément clé des efforts de stabilisation de l’OTAN. L’importance de ce domaine de coopération est fondamentale pour comprendre le but du traité. Pour des diplomates britanniques, l’objectif du Royaume-Uni est « de recréer un réseau d’alliances », mais cela est « plus dû à la Russie qu’au Brexit » car « la menace russe est très présente en Pologne et la Russie est une menace conventionnelle pour ses voisins, mais une menace non conventionnelle pour tout le monde en raison des cyberattaques »^[2]Entretien avec un diplomate britannique, 19 février 2019, Varsovie. . La même explication est donnée par les acteurs polonais. 

De fait, le traité ancre politiquement la relation bilatérale en montrant que les deux gouvernements partagent la même perception de l’environnement stratégique. Cependant, le contenu du traité démontre que le Brexit n’est pas la variable expliquant le rapprochement. 

Enfin, le traité est ancré dans une dimension symbolique forte puisque la coopération est inscrite dans l’expérience de la Seconde Guerre mondiale, la participation des pilotes polonais à la bataille d’Angleterre et le maintien du gouvernement de Pologne en exil à Londres. Cette dimension symbolique vise à prouver que la coopération a été efficace par le passé, que les deux pays partagent une histoire commune positive et qu’ils ont des devoirs l’un envers l’autre. Dans une période de tensions et d’incertitudes, causées par l’annexion de la Crimée ou le Brexit, le traité vise à réaffirmer des liens d’amitié et de confiance. 

Bilatéralisme, multilatéralisme ou flexilatéralisme ? Les variétés de l’international

La signature du traité polono-britannique démontre que la politique de défense polonaise se construit en lien avec la perception de la menace russe. Cela confirmerait la première hypothèse selon laquelle les choix politiques des gouvernements polonais sont guidés par des options réalistes. Dans cette optique, la construction de la politique atlantiste au début des années quatre-vingt-dix, la distance vis-à-vis de la PSDC et la signature de traités bilatéraux s’expliqueraient par des besoins de hard security et la volonté de se protéger des menaces extérieures. Cependant, pourquoi les acteurs polonais ont-ils préféré le cadre bilatéral plutôt que multilatéral pour assurer leurs besoins de sécurité ? 

En effet, dans les deux cas, la coopération en matière de défense s’inscrit déjà dans un cadre multilatéral éprouvé par plusieurs décennies de coopération au sein de l’OTAN. A l’instar d’autres traités bilatéraux de défense, celui-ci stipule qu’il sera possible d’agir dans le cadre multilatéral et ils continuent d’affirmer que l’OTAN reste le forum le plus important pour toutes les questions de sécurité et de défense. Cela conduit à un paradoxe : pourquoi développer une coopération bilatérale complémentaire et ne pas circonscrire les actions au cadre multilatéral de l’OTAN ? 

Cette décision trouve son explication dans des raisons pratiques et politiques. D’un point de vue pratique, la coopération bilatérale est jugée par les acteurs britanniques et polonais plus efficace et plus simple. De plus, la signature du traité n’empêche pas de choisir, le cas échéant, d’autres formats de coopération puisque l’objectif est de compléter les activités entreprises dans le cadre de l’OTAN. C’est pourquoi le traité, comme tous les accords de coopération de défense, ne comporte pas de clause de sécurité commune contrairement aux organisations régionales. Un autre argument est mobilisé par des acteurs polonais : la croyance dans les garanties de sécurité données par les organisations régionales faiblit et il est donc nécessaire de renforcer les relations avec certains alliés, considérés comme puissants politiquement et historiquement, à travers des accords bilatéraux. Ces explications ne permettent pas de valider complètement la seconde hypothèse. En effet, l’analyse démontre qu’il n’y pas de véritable désinvestissement des organisations multilatérales.

Les orientations de la politique de défense polonaise valident donc la troisième hypothèse portant sur le flexilatéralisme (Faure, 2018). Une politique flexilatérale consiste à entretenir des relations avec ses différents alliés à travers des cadres et des instruments divers (accord de coopération, traité de défense ou organisation régionale) et à des niveaux variés d’action (bilatéral ou multilatéral). La politique flexilatérale de la Pologne se concrétiserait dans trois pratiques : 1) la pratique bilatérale ; 2) la pratique multilatérale au sein de l’OTAN ; 3) la pratique multilatérale au sein de l’UE. L’utilisation de ces pratiques diffère en fonction de la configuration qui est formée à la fois par le contexte sécuritaire et la couleur politique du gouvernement en fonction en Pologne. Plutôt qu’une dichotomie stricte entre bilatéralisme et multilatéralisme, il faut comprendre la politique de sécurité polonaise comme mobilisant des réponses variées selon l’objectif à atteindre. Dans cette perspective, les accords bilatéraux ne sont pas la preuve d’une défiance ou d’une fatigue à l’égard du multilatéralisme, mais témoignent des variétés de l’international.

Conclusion

Ainsi, l’analyse de la signature du traité polono-britannique permet de valider deux résultats. D’une part les positionnements des gouvernements polonais en matière de défense s’expliquent par une approche flexilatérale. D’autre part, le Brexit n’a pas de réelle influence sur la définition des priorités de la politique de défense : il n’est que le contexte dans lequel s’inscrit la signature du traité bilatéral.