Le sommet de Kazan des BRICS

Le XVIᵉ sommet des BRICS+, tenu à Kazan en Russie du 22 au 24 octobre, a rassemblé les délégations de 35 pays, dont 24 chefs d’État et de gouvernement venus d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine. Passés de cinq à neuf membres en 2023, les BRICS+ apparaissent comme un forum incontournable pour faire entendre la voix des pays émergents et du Sud Global. 

Souvent présentés comme une alternative au G7, le terme BRICS trouve son origine dans un article de 2001 publié par Goldman Sachs (O’Neill, 2001) pour désigner cinq pays « émergents » (initialement Brésil, Russie, Inde, Chine auxquels s’est ajoutée l’Afrique du Sud en 2011) appelés à connaître un développement économique rapide. Les BRICS se sont initialement formés en 2006 autour de la réunion des ministres des Affaires étrangères (Delcourt, 2024), avant de s’élever au niveau des chefs d’État en 2009, signe d’une première institutionnalisation de ce forum. Le groupe s’est alors concentré sur une dynamique avant tout économique, renforcée par des enjeux financiers croissants en réaction à la crise de 2008.

Les BRICS (36 % du PIB mondial et 45 % de la population mondiale en 2024), loin de former un bloc homogène tant dans leur structure que dans leurs objectifs, se concentrent principalement sur des enjeux économiques et la redéfinition d’un multilatéralisme économique. Leur ambition commune est de promouvoir un nouvel ordre mondial plus équitable, inclusif et représentatif, qui conteste radicalement l’hégémonie américaine et prône la dédollarisation des échanges internationaux. 

Un an après l’élargissement historique du sommet de Johannesburg d’août 2023, le sommet de Kazan intervient dans un contexte particulier où la guerre entre Israël et ses voisins tourne à l’escalade régionale, que la Russie, pays-hôte et pays agresseur depuis sa guerre menée contre l’Ukraine, cherche à rompre l’idée de son isolement, et que les interrogations sur les orientations et la nature des BRICS+ s’accumulent.  

Le contexte du sommet de Kazan

Pour accueillir les délégations d’une trentaine de pays, la Russie a fait le choix de Kazan, capitale historique du Tatarstan, ville symbole d’une Russie culturellement diverse et ouverte sur le monde. 

Sans secrétariat permanent et manquant de structuration politique, ce groupe a bien changé près de vingt ans après sa création. Depuis l’élargissement historique du sommet de Johannesburg d’août 2023 (l’Iran, l’Egypte, l’Ethiopie et les Emirats arabes unis sont devenus membres permanents, l’Arabie saoudite continuant d’alimenter le doute sur son adhésion officielle), les demandes d’adhésion explosent. Une trentaine, notamment Cuba, l’Azerbaïdjan, la Turquie, la Thaïlande, ont exprimé leur intérêt pour le sommet de Kazan, illustrant l’attractivité de ce forum informel, dont la présence remarquée du Président turc, Recep Tayyip Erdoğan a été un indicateur important. 

Autre indicateur de l’aspect incontournable des BRICS, la présence d’António Guterres au sommet, plus haut fonctionnaire et secrétaire général des Nations unies, est hautement symbolique. Les images du Secrétaire-général de l’ONU serrant la main de Vladimir Poutine, qu’il n’avait pas rencontré depuis avril 2022, ont été hautement commentées. Cette rencontre avec le président russe, sous mandat d’arrêt de la Cour pénale internationale depuis mars 2023 (pour les crimes de guerre de déportation illégale et de transfert illégal de population), « endommage la réputation de l’ONU » selon le ministère des Affaires étrangères ukrainien (sur X le 21 octobre), et brise l’isolement du régime russe sur lequel pariaient beaucoup d’États occidentaux. Cette visite s’est ensuite traduite par le refus de Volodymyr Zelensky de recevoir António Guterres à Kiev fin octobre. La présence du secrétaire des Nations unies à Kazan est ainsi susceptible de créer un précédent pouvant affecter la légitimité de la décision de la CPI et affaiblir sa légitimité, pourtant élément pionnier du système de justice pénale internationale. 

Les BRICS face à leurs divergences : ambitions multiples et visions contraires vis-à-vis l’Occident

Regroupant des pays émergents unis par l’idée de promouvoir la « multipolarité », c’est-à-dire un nouvel équilibre des pouvoirs contestant l’ordre dominé par les Occidentaux, le sommet des BRICS ne présente pas un objectif unique. Chaque pays participant y projette des ambitions qui lui sont propres. De plus, les BRICS voient deux tendances s’opposer (Gabuev, Stuenkel, 2024) : une tendance d’hostilité manifeste à l’Occident, principalement incarnée par la Russie et la Chine, et une tendance plus consensuelle et ouverte au dialogue avec le camp occidental que l’Inde et le Brésil incarnent. 

La Russie, sous sanctions occidentales, cherche à rompre avec l’idée que Vladimir Poutine serait isolé de la communauté internationale. L’Afrique du Sud, premier État africain des BRICS, affiche d’ailleurs sa proximité avec la Russie, qualifiée d’« ami précieux ». 

La Chine, qui représente plus de la moitié du PIB des pays des BRICS, pousse à l’élargissement à de nouveaux pays pour maximiser la coopération économique et ériger les BRICS en force de changement de l’ordre mondial et du système fondé après 1945. Sa volonté d’ériger les BRICS comme levier dans sa rivalité avec les États-Unis risque néanmoins de se heurter aux ambitions de l’Inde ou du Brésil, plus soucieux de ménager leurs relations avec les puissances occidentales. 

L’Inde en effet veut s’ériger en artisan de la paix et porte-parole du Sud Global, qu’illustre l’accueil du troisième sommet de la Voix du Sud Global en août 2024. À Kazan, Narendra Modi a ainsi tenu une rencontre bilatérale avec Xi Jinping (une première en cinq ans, consacrant le dégel des tensions sino-indiennes notamment dans l’Himalaya), et discuté de la guerre en Ukraine avec Vladimir Poutine. L’Inde continue de cultiver son indépendance, fidèle à sa politique de « multi-alignement » (Varma, 2023).

L’agenda du Brésil s’articule autour d’une réforme en profondeur de l’ONU, mais également d’une valorisation de la Nouvelle banque de développement des BRICS créée en 2014 et présidée par l’ancienne présidente brésilienne Dilma Rousseff depuis mars 2023. Le Brésil cependant a mis son veto aux candidatures du Venezuela (pourtant invité au sommet par la Russie) et du Nicaragua, et reste donc le seul pays d’Amérique du Sud des BRICS, après le retrait de la candidature de l’Argentine par Javier Milei en décembre 2023.

La Turquie, membre de l’OTAN, souhaite accroître ses relations avec les pays des BRICS qu’elle considère comme un complément à l’Union européenne (dont le processus d’adhésion est actuellement au point mort), et non une alternative. 

Pour les Emirats arabes unis, l’adhésion aux BRICS assurerait la sécurisation sur le long terme de leurs exportations de pétrole vers la Chine, qui doit rester un marché important de l’OPEP. Cette adhésion permet de diversifier l’économie d’une puissance pétrolière qui mise déjà sur l’après-pétrole. Lourdement pénalisé par les sanctions occidentales, l’Iran voit son adhésion au BRICS comme une bouffée d’air économique. Fidèle à sa doctrine « Regard vers l’Est » (Van Engeland, 2007), énoncée à partir de 2005 par Mahmoud Ahmadinejad, l’adhésion de l’Iran permet de renforcer sa coopération avec les voisins et amis russe et chinois. 

L’élargissement de 2023 a intégré des acteurs régionaux majeurs, notamment des pays du Moyen-Orient et des grands producteurs de pétrole, renforçant en parallèle la présence de nations africaines. Ces nouveaux membres sont principalement motivés par l’accès privilégié aux marchés chinois et les perspectives d’une coopération économique accrue avec les autres émergents. 

Les enjeux du sommet de Kazan : quel « renforcement du multilatéralisme » ?

La « Déclaration de Kazan », adoptée le 23 octobre, a pour titre « Strengthening Multilateralism for Just Global Development and Security ». La déclaration constate l’avènement d’un « ordre mondial multipolaire » (que la diplomatie russe qualifie désormais de « Majorité mondiale » pour éviter d’employer le terme équivoque de « Sud Global » (Laruelle, 2024)), autour de nouveaux centres de puissance, de prise de décision politique et de croissance économique (§6). La déclaration précise la vision du multilatéralisme théoriquement partagée par les BRICS+, autour de l’urgence d’une représentation géographique plus équitable et inclusive de tous les États de la planète (notamment non-occidentaux), dans la composition du personnel du Secrétariat des Nations unies et d’autres organisations internationales. 

Longue de 32 pages et comprenant 134 points, la déclaration de Kazan se structure autour de 4 axes principaux : renforcer le multilatéralisme pour un ordre mondial plus juste et plus démocratique, renforcer la coopération pour la stabilité et la sécurité mondiales et régionales, renforcer les échanges et favoriser la coopération économique et financière pour un développement mondial équitable. Le texte final réaffirme « la promotion de la paix, un ordre international plus représentatif et plus équitable, un système multilatéral revigoré et réformé, un développement durable et une croissance inclusive » (§3). 

Repenser l’ordre du monde et la gouvernance mondiale par une réforme des institutions

Vers un multilatéralisme multipolaire et inclusif : les BRICS, le G20, et la réforme des institutions globales

Le texte final défend une réforme générale et de fond du système des Nations unies en intégrant les pays émergents dans la composition du Conseil de Sécurité pour en faire un organe plus « démocratique, représentatif, efficace et efficient » afin de relever les défis mondiaux actuels. 

Le G20 est présenté comme acteur clé du multilatéralisme, devant être le premier forum de coopération et de dialogue entre pays développés et émergents sur une base équitable et mutuellement bénéfique. La déclaration souligne le rôle central que doit occuper le G20, amplificateur de la voix des pays du Sud Global, pour mieux intégrer l’agenda du G20 dans la gouvernance multilatérale, via notamment un « Appel à l’action sur la réforme de la gouvernance mondiale », adopté par les membres du G20 le 25 septembre dernier. Ce renforcement du G20 passe notamment par la succession des 3 présidences du G20 (Inde en 2023, Brésil en 2024, Afrique du Sud en 2025, trois pays fondateurs des BRICS). 

Le renforcement du multilatéralisme défendu par les BRICS consiste en une intégration plus importante de l’Afrique dans les instances multilatérales pour maximiser la coopération internationale. L’Afrique fait l’objet d’une attention particulière dans cette représentation plus équitable et inclusive et est représentée au sein des BRICS par trois pays : l’Afrique du Sud depuis 2010, et l’Égypte et l’Éthiopie depuis 2023. Cette préoccupation s’est également traduite par l’intégration de l’Union africaine (UA) comme membre permanent du G20, lors de la présidence indienne du G20 de septembre 2023. 

Le texte final réaffirme ainsi le principe « Solutions africaines aux problèmes africains » (« African solutions to African problems ») pour la résolution des conflits en Afrique (§38). La déclaration appelle au renforcement de la coopération avec le continent africain, en citant le sommet du Forum sur la coopération sino-africaine, le sommet du Forum Inde-Afrique, ou le sommet Russie-Afrique (§7), qui illustrent la volonté de trois membres fondateurs des BRICS d’accroître la coopération avec l’Afrique. 

Dans cet objectif, la déclaration réaffirme son attachement au consensus d’Ezulwini et à la déclaration de Syrte sur la réforme des Nations Unies (définissant une position commune africaine adoptés 4 et 5 juillet 2005 à Syrte en Libye) pour répondre aux aspirations légitimes des pays africains, par l’attribution de deux sièges de membre permanent au Conseil. 

La déclaration défend le renforcement de la coopération pour la stabilité et la sécurité mondiales et régionales. Le texte final met également en avant le conflit israélo-palestinien, fustigeant largement la politique israélienne dans la région et le risque d’escalade, exigeant notamment un cessez-le-feu à Gaza, une aide humanitaire, la reconnaissance d’un État palestinien selon les frontières de 1967, et le respect des résolutions de l’ONU pour le Liban. 

Par contraste, la guerre en Ukraine ne fait l’objet que d’un petit paragraphe de 6 lignes sur les 33 du texte avec une simple mention au respect des principes de la Charte de l’ONU. La déclaration accueille certes favorablement les médiations de paix, mais sans pointer la responsabilité du pays-hôte, la Russie, dans l’agression.

Les BRICS et le nouvel ordre financier mondial : réforme des institutions de Bretton Woods et dédollarisation du monde 

La déclaration de Kazan revendique une réforme des institutions de Bretton Woods et une amélioration du système monétaire et financier international (SMFI) notamment autour des questions de quote-part et du droit de vote, afin de mieux répondre aux besoins de tous les pays.

En effet, les BRICS+ contestent l’hégémonie du dollar américain, au profit de l’utilisation de leurs devises nationales (le yuan est la quatrième devise mondiale, après le dollar, la livre et l’euro). La création d’une monnaie commune (Stricot, 2024) est également discutée depuis le sommet de Johannesburg, pour commercer sans passer par le dollar. Dédollariser leurs échanges permettrait aux pays des BRICS+ d’échapper aux sanctions américaines, qualifiées d’ « arme géopolitique » par Vladimir Poutine dans son discours d’ouverture, et devenues l’un des outils principaux de la politique étrangère des États-Unis (Demarais, 2023). Le recours croissant de Washington aux sanctions a ainsi provoqué une augmentation des politiques anti-dollar (McDowell, 2023), auxquelles de nombreux pays des BRICS souscrivent comme l’Iran, la Chine ou la Russie. Le progrès de la dédollarisation demeure pour l’instant relativement limité, ce qui montre que les politiques anti-dollar échouent fréquemment (Gaillard, 2024). Toutefois, ces mesures révèlent une volonté commune de se prémunir contre la coercition financière exercée par les États-Unis.

La Russie, touchée dès 2014 par les sanctions économiques américaines, a rapidement cherché à dédollarisé ses réserves. En parallèle, Moscou pousse également pour « BRICS Bridge », un projet de système de paiement alternatif à SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), qui est au cœur du système financier mondial et dont elle a également été exclue en mars 2022. 

Cette contestation de l’ordre financier mondiale est également illustrée par la création de la Nouvelle Banque de développement en 2014 afin d’offrir une alternative aux institutions financières issues de Bretton Woods. La Banque des BRICS se distingue par une absence de conditionnalité sur les prêts et un droit de vote équitable pour chaque membre, bien qu’elle dispose d’un capital initial modeste de 100 milliards de dollars (comparé aux 500 milliards de la Banque mondiale par exemple). 

Cette refonte des institutions financières mondiales doit permettre de libérer les pays émergents des conditionnalités (De Catheu, 2023) imposées par les institutions traditionnelles, et d’accroître leurs capacités de financement via le recours aux monnaies locales et la création de banques multilatérales de développement à rebours de banques internationales. La contestation de l’ordre dominé par les Occidentaux s’accompagne d’une dénonciation de la politique occidentale de sanctions économiques (qualifiées de « mesures coercitives unilatérales » dans la déclaration) dont les effets pèsent sur la réalisation des objectifs de développement des pays émergents. 

Pareillement, l’affirmation de plusieurs puissances émergentes, notamment l’Inde, le Brésil et la Chine, permet la défense d’un multilatéralisme multipolaire, en réaction à ce que Robert Keohane (2002) a pu qualifier de « minilatéralisme » ou de « modèle de club » entre les quatre grandes puissances commerciales de la « Quadrilatérale » (États-Unis, Japon, Europe et Canada) et qui a dominé les questions commerciales pendant des décennies, au détriment des nations émergentes. 

La déclaration affirme enfin son attachement aux instruments classiques de coopération dans la lutte contre le changement climatique (Objectifs de développement durable (ODD), le Programme 2030, CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris, autour du principe de « responsabilités communes mais différenciées » et les COP comme principal forum climatique. 

Conclusion

Le sommet de Kazan met en avant l’engagement des BRICS+ en faveur d’un multilatéralisme plus inclusif et représentatif au sein des institutions internationales, notamment par une meilleure intégration des États non occidentaux. Ce positionnement vise à redéfinir un ordre mondial que les BRICS+ estiment actuellement dominé par des intérêts occidentaux. Les chancelleries occidentales suivent désormais de près le forum des BRICS, perçu par certains comme l’anti-G7. 

Bien que défendant un agenda différent, ces États sont souvent des puissances démographiques et régionales, et ayant atteint l’émergence. Les membres des BRICS+ développent des programmes de politique étrangère très ambitieux, et se sentent légitimes et désireux de faire entendre leur voix pour faire advenir un multilatéralisme plus représentatif et inclusif. D’une certaine manière, la vision du multilatéralisme défendue par les BRICS est une réaction à la domination des États occidentaux dans l’ordre mondial. 

Dans ses remarques au sommet de Kazan, António Guterres reconnaît que les BRICS ont un rôle important à jouer pour « renforcer le multilatéralisme », tracé par le sommet de l’avenir, qui s’est tenu le 22 et 23 septembre 2024.  

Mais rappelons cette règle de toute coopération multilatérale : l’élargissement peut affaiblir la cohérence. Plus grand est le nombre de membres, plus petit est le dénominateur commun qui les unit. Fatalement, l’hypothèse la plus probable est donc que les BRICS ne continuent d’être une coalition d’États récalcitrants, sans agenda politique concret, aux intérêts contradictoires et aux positions divergentes. 

Il serait également pertinent de mentionner les « nouveaux partenaires » des BRICS (13 au total). La liste est intéressante, car elle inclut de nombreux pays proches de la Chine géographiquement, tels que le Kazakhstan, l’Ouzbékistan ou le Vietnam, mais également des États résolument anti-occidentaux, dont la présence dans un groupe axé sur les grandes économies émergentes peut sembler incongrue, comme la Bolivie, Cuba ou le Bélarus.

 Initialement focalisés sur des problématiques économiques, les BRICS+ se structurent, de sommet en sommet, et agrègent les demandes d’adhésion de pays animés par l’idée de dessiner les contours d’un nouvel ordre mondial plus équilibré et multipolaire.